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TEORÍA DEL REFERÉNDUM Y MODELOS DE DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

Emilio Velazco Gamboa


  1. Precisiones sobre referéndum
  2. Referéndum y plebiscito
  3. Referéndum
  4. Plebiscito
  5. Datos históricos del referéndum
  6. Diferencias entre plebiscito y referéndum
  7. Tipos de referéndum
  8. El caso España
  9. El referéndum en Espala
  10. Fundamentos jurídicos del referéndum
  11. La autoridad electoral
  12. Operación de la maquinaria referendaria
  13. El caso Francia
  14. Fundamentos constitucionales
  15. El Consejo Constitucional
  16. Los procesos democráticos
  17. Referencias bibliográficas


Sabemos que si la democracia no es una panacea,
sí es el régimen de gobierno que garantiza mejor
los derechos de los ciudadanos en un clima de libertad
y que permite que las diversas ideas se presenten
sin riesgo de romper el todo social.

SAMUEL AGUILAR SOLÍS


1. Precisiones sobre referéndum

Antes de empezar este análisis, se hace prudente recordar que en un Estado democrático de derecho hay muchos mecanismos de participación ciudadana y que estos le sirven al Estado para canalizar las inquietudes de su sociedad y escuchar e interpretar sus reclamos y opiniones. Ello, a su vez, dará sustento a los procesos decisionales y legitimidad al gobierno.

El referéndum y el plebiscito son dos de estos mecanismos, y se les puede definir como aquellas actividades legales emprendidas por ciudadanos que están directamente encaminadas a influir en la selección de los gobernantes y/o en las acciones tomadas por ellos (Verba, 1978 p. 46).

Recuérdese que estos y los demás mecanismos de participación ciudadana expresan una democracia semidirecta en la medida en que funcionan como correctivos de las decisiones tomadas por la autoridad durante el ejercicio de la función gubernativa. Como tales, y con base en la esencia de participación, se consideran también mecanismos de democracia participativa y no sólo semidirecta.


1.1 Referéndum y plebiscito

1.1.1 Referéndum

En general, existen confusiones en el uso y distinción de los conceptos plebiscito y referéndum, pero al final de esta sección será posible establecer diferencias en cuanto a su origen, vigencia y aplicaciones.

Definiciones sobre referéndum se encontraron muchas y muy variadas, todas ellas dadas por personajes prominentes de la comunidad académica, los partidos políticos y el sector público tanto nacionales como internacionales. Pero como se desea aportar datos concretos a través del presente estudio, no se presentan todas estas definiciones, sino que se analizaron previamente para elaborar una definición propia de Referéndum, y que es la siguiente:

Referéndum es una institución democrática a través de la cual el cuerpo electoral de un país o nación expresa su voluntad respecto a un asunto o decisión que sus representantes constitucionales o legales someten a su consulta.

De aquí se concluye que esta institución funciona de manera óptima en los sistemas democráticos que tienen régimen de gobierno representativo con modalidades de democracia semidirecta, aunque también ha sido utilizado por gobiernos dictatoriales y absolutistas para legitimarse.

Además, el cuerpo electoral expresa su voluntad mediante el voto universal directo por vía consultiva o deliberativa, pudiendo opinar sobre las decisiones que sus gobernantes van a tomar, las leyes que van a aprobar o los actos administrativos que van a realizar, o bien, ratificándolos, aceptándolos o rechazándolos, completándose con ello los procedimientos administrativos o legislativos.


1.1.2 Plebiscito

El plebiscito tiene su origen en la antigua Roma y constituye, de hecho, el antecesor del referéndum, según afirman diversos autores, entre ellos Ignacio Burgoa Orihuela y Gladio Gemma (1991 p. 1183), quien dice que en la antigua Roma este término designaba una deliberación del pueblo, con más exactitud, de la plebe, convocada por el tribuno.

Por su parte, el Maestro Burgoa (1992 p. 377) dice que, históricamente, el plebiscito era toda resolución adoptada y votada por la clase plebeya durante la República romana, previa proposición que en las asambleas por tribus formulaban sus tribunos. Dichas resoluciones podían tener, incluso, el carácter de leyes. También se le llamaba ‘concilium plebium’.

Como se ve, los plebiscitos originalmente fueron actos resolutivos de la plebs para la preservación y mejoramiento de sus mismos intereses colectivos frente a la clase patricia y a los órganos del Estado Romano (Burgoa Orihuela, 1992 p. 378).


1.2 Datos históricos del referéndum

El término ‘referéndum’ proviene del siglo XVI y contiene una reminiscencia de los comienzos estrictamente federales del gobierno de dos de los cantones actuales de la Confederación Suiza: el Graubunden y el Valais, que en esa época no formaban parte de la Confederación, sino que eran meramente distritos aliados (Omeba, 1987 p. 191).

Estos distritos a los que se hace referencia, en su interior constituían federaciones de municipios muy poco unidas. Los delegados que enviaban los municipios a la asamblea federal del distrito debían dar cuenta de toda cuestión importante a sus electores, y reclamar instrucciones acerca del sentido en que debían votar (Omeba, 1987 p. 191).

Posteriormente, el concepto de referéndum fue modificado por los ideólogos de la Revolución Francesa, quienes crearon su propia versión de esta institución democrática, la cual consistió en que el pueblo debía votar para aceptar o rechazar toda Constitución que se quisiera promulgar. Así fue como la Convención de la Asamblea Nacional Francesa aprobó la Constitución de 1793. Desde entonces se ha aplicado el referéndum en Francia varias veces.

También en Suiza se adoptó este modelo, inaugurándose con la aprobación de la Constitución Suiza del 20 de mayo de 1802 a través del voto de todos los ciudadanos mayores de veinte años. No obstante, el referéndum llegó antes a la Unión Americana, cuando en 1778 fueron aprobadas por el voto popular las constituciones de los estados de Massachussetts, New Hampshire, Connecticut y Rhode Island, adelantándose inclusive a los franceses.

Desde entonces, el referéndum se extendió a numerosos países de América, Europa y Oceanía, y entre los que se considera que ha tenido mayor trascendencia y buenos resultados en su uso y aplicación se cuenta a los Estados Unidos de América, Canadá, Italia, Francia, Dinamarca, Irlanda, Suiza, España, Australia y Nueva Zelanda.


1.3 Diferencias entre plebiscito y referéndum

Se puede ubicar las siguientes diferencias entre plebiscito y referéndum en cuanto a su origen y aplicación histórica.

Para ilustrar tales diferencias se presenta el siguiente cuadro sinóptico:



CUADRO 1. Diferencias entre Plebiscito y Referéndum


PLEBISCITO

REFERÉNDUM
Diferencias en cuanto a origen
Se origina en Roma para que las plebs adoptaran y votaran resoluciones que les permitieran preservar y mejorar sus intereses ante la clase patricia y el Estado romano.
Se origina en Suiza en el siglo XVI para que el pueblo diera indicaciones a sus representantes sobre el sentido en que debían gobernar.
Diferencias en cuanto a aplicación histórica
El plebiscito, independientemente de que emanara de una sola clase social, era de carácter creativo, pues creaba leyes y formulaba decisiones y resoluciones.
El referéndum, originalmente también era creativo, pero con su evolución en EU y Francia, adquirió carácter confirmativo o repelente, pues sólo ratifica, aprueba o rechaza leyes o decisiones, pero no las crea.
Elaboración: Emilio Velazco Gamboa,
Universidad del Desarrollo del Estado de Puebla


1.4 Tipos de referéndum

La siguiente clasificación ha sido tomada del estudio que Gladio Gemma (1991 p. 1347) realizó en el Diccionario de Política de Norberto Bobbio:



CUADRO 2. Clasificación del referéndum por su eficacia normativa.
Constituyente
Si se refiere a la aprobación de una Constitución.
Constitucional
Si se atiende a la revisión de una Constitución.
Legislativo
Si concierne a la revisión de leyes.
Administrativo
Si concierne a la revisión de actos administrativos.
Fuente: Gemma, Gladio (1991). Referéndum. Diccionario de Política de Norberto Bobbio (et-al) tomo 2 p. 1347. México: Siglo XXI.



CUADRO 3. Clasificación del referéndum por su eficacia territorial
Nacional
Si se aplica a la totalidad del cuerpo electoral.
Local
Si se aplica sólo a una parte del cuerpo electoral en regiones, estados, provincias o municipios del país.
Fuente: Gemma, Gladio (1991). Referéndum. Diccionario de Política de Norberto Bobbio (et-al) tomo 2 p. 1347. México: Siglo XXI.



CUADRO 4. Clasificación del referéndum por la mayor
o menor necesidad de la intervención popular.
Facultativo
Si dicha intervención puede faltar sin que ello tenga consecuencias sobre el acto.
Obligatorio
Si la pronunciación del pueblo es necesaria para la validez del acto.
Fuente: Gemma, Gladio (1991). Referéndum. Diccionario de Política de Norberto Bobbio (et-al) tomo 2 p. 1347. México: Siglo XXI.



2. El caso España

El periodista mexicano Roberto Blanco Moheno (1969 p. 23) decía que ha habido en España dos repúblicas y que las dos nacieron sin necesidad de la ‘partera de historia’ como le llama Marx a la violencia. A su vez, la Monarquía Parlamentaria que actualmente rige a España tampoco necesitó los servicios de esta partera, pues nació tras la muerte natural del dictador Francisco Franco.

Así, España entró a un proceso de cambio pacífico y consensuado, sin antecedentes en la historia moderna del país, jugando en ello un papel trascendente el referéndum, pues por la vía de su aplicación se aprobó una ley para la reforma política, se legalizaron los partidos políticos, se convocó a elecciones, se aprobó una nueva constitución, etc. (Woldenberg, 1997 p. 7).


2.1 El referéndum en España

El primer antecedente histórico que se encontró del referéndum en España, se remonta al año de 1931, cuando el artículo 66 de su Constitución establecía lo siguiente: el pueblo podrá atraer a su decisión mediante referéndum las leyes votadas por las Cortes; bastará para ello que lo solicite el 15% del cuerpo electoral (Omeba, 1987 p. 192).

No obstante, por medio de este procedimiento se vetaba la aprobación o el rechazo popular de la Constitución, sus leyes complementarias, convenios internacionales, Estatutos regionales y leyes tributarias. Por tanto, puede decirse que dicha figura política tenía un carácter más bien de ornato, aunque Francisco Franco la utilizó dos veces entre 1940 y 1969 para legitimarse, cosa que, por supuesto, no logró (Morel, 1995 p. 25).

El primer intento lo llevó a efecto el dictador el 6 de julio de 1947 para aprobar, vía referéndum, la Ley de Sucesión del Estado. Hubo un 90% de participación ciudadana, pero no fue un proceso muy libre que digamos. El Señor Bilbao, Presidente de las Cortes, dijo que la gente votaba por el sí, es decir, la paz de Franco, o por el no, que podía significar “la barbarie roja”, aunque no aclaró en qué consistía ésta (Plaza & Janés, 1988 p. 708).

El segundo intento fue el 14 de diciembre de 1966, al celebrarse el referéndum nacional para aprobar la nueva Ley Orgánica del Estado, en la que participó más del 80% de la población. Por esta ley, se separaba al cargo de Jefe de Estado (que equivalía al del rey) del cargo de Presidente del Gobierno. Si bien, el Jefe de Estado se limitaba de muchas facultades, se otorgaba otros omnipoderes (Plaza & Janés, 1988 p. 983).

Desde la llegada de S.M. el Rey Juan Carlos I al trono de España, se han celebrado tres referéndums nacionales y cuatro regionales. Véase esta tabla:



CUADRO 5. Los referéndums en la democracia española contemporánea.

Referéndums nacionales

Referéndums regionales
Reforma Política: 15 de diciembre de 1976.
Estatuto de Autonomía del País Vasco: 25 de octubre de 1979.
Constitución: 6 de diciembre de 1978.
Estatuto de Autonomía de Cataluña: 25 de octubre de 1979.
Permanencia en la Alianza Atlántica: 12 de marzo de 1986.
Estatuto de Autonomía de Andalucía: 21 de octubre de 1981 (*).

Estatuto de Autonomía de Galicia: 21 de diciembre de 1980.
(*) El primer referéndum autonómico en Andalucía celebrado el 28-8-80 no prosperó por no alcanzar la mayoría requerida por el art. 151 en una provincia (Almería), por lo que hubo necesidad de celebrar un segundo referéndum el 21-10-81.
Fuente: Constitución, forma del Estado y partidos políticos p. 14 (1994). Madrid, España: Ministerio de Asuntos Exteriores.


Para efecto del presente estudio, habrán de revisarse los referéndums nacionales únicamente. En el referéndum celebrado el 15 de diciembre de 1976 un 23% del censo se abstuvo, un 73% votó 'sí' y sólo un 2% votó 'no'. La Ley para la Reforma Política entró en vigor (Colomer, 1998 p. 93).

El Doctor Francisco Colom González (1997 p. 60) dice que el referéndum sobre la Constitución de 1978 obtuvo el 87% de votos afirmativos. Resta decir que, también por la vía del referéndum se decidió el ingreso a la OTAN por parte de España en marzo de 1986 (Rodríguez Saldaña, 1998 p. 64). Puede decirse, desde esta perspectiva, que el referéndum en España no ha sido el principal factor de la democratización de dicho país. Sin embargo, es un elemento que ha contribuido a forjar a España como una nación libre, progresista, con una amplia vocación democrática, y con un elevado grado de desarrollo político y económico.

Para el Doctor Eugenio Burriel de Orueta (1996 p. 54), Secretario de Estado para la Administración Pública en el gabinete del Presidente Aznar, España es hoy para todos sus ciudadanos, sin distinción de clase social, procedencia territorial o condición ideológica, una nación más libre, más próspera y también más justa.


2.2 Fundamentos jurídicos del referéndum

España, según su art. 1º constitucional, es un Estado social y democrático de Derecho que tiene como valores la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político. La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado, y su forma de gobierno es la Monarquía Parlamentaria. Por tanto, la española es una soberanía popular.

El poder público se deposita en el Rey de España, quien es el Jefe de Estado (art. 56 const. párrafo 1) y en el Parlamento Español, que se denomina Cortes Generales y representa al pueblo, y se forma por el Congreso de los Diputados y los Senadores (art. 66 const. párr. 1). Entre las múltiples facultades que posee el rey, le corresponde “convocar a referéndum en los casos previstos en la Constitución” (art. 62 const. inciso C). Así, “el referéndum será convocado por el rey, mediante propuesta del Presidente del Gobierno, previamente autorizada por el Congreso de los Diputados” (art. 92 const. párr. 2).
Existe, por disposición del art. 92 const. párr. 3 una ley que regulará las condiciones y procedimientos de celebración del referéndum. Esta ley fue promulgada el 18 de enero de 1980 y recibe el nombre de Ley Orgánica sobre Regulación de las Distintas Modalidades del Referéndum (LORDMOR). La Constitución y la LORDMOR prevén cuatro modalidades de referéndum, los cuales son:

  1. Referéndum consultivo;
  2. Referéndum constitucional;
  3. Referéndum de iniciativa autonómica, y
  4. Referéndum de un Estatuto de Autonomía.

Para efecto de este trabajo se explican sólo las dos primeras modalidades.



CUADRO 6. Modalidades del referéndum nacional en la
democracia española contemporánea.


Modalidad
Mecánica para
convocatoria

Condiciones
Referéndum consultivo
Requiere autorización previa del Congreso de los Diputados por mayoría absoluta, a solicitud del Presidente del Gobierno. Dicha solicitud deberá contener los términos exactos en que haya de formularse la convocatoria (art. 6 LORDMOR).
Se someterán a consulta popular las decisiones políticas de especial trascendencia (art. 92 const. Párrafo 1).
Referéndum constitucional
Las Cortes Generales deberán comunicar al Presidente del Gobierno el proyecto de reforma aprobado que haya de ser objeto de la ratificación popular. Hecho ésto, se procederá a convocar en el plazo de 30 días y a celebrar en los 60 días siguientes.
Se somete al veredicto popular la revisión total de la Constitución o una parcial que afecte al Título Preliminar, al Capítulo II Secc. I del Título I, o al Título II. Después de aprobarse la reforma por dos tercios de cada Cámara, serán disueltas las Cortes. Las nuevas Cortes ratificarán la decisión y estudiarán el nuevo texto constitucional. Se someterá a referéndum si es aprobado por dos tercios de ambas cámaras (art. 168 const.).
Fuente: Constitución Española de 1978 y
Ley Orgánica sobre Regulación de las Distintas Modalidades de Referéndum.


2.3 La autoridad electoral

La celebración de los referéndums corre a cargo de la autoridad electoral española, por lo que, antes de estudiar la mecánica referendaria, es preciso conocer el funcionamiento de la citada autoridad.

Los Estados Unidos Mexicanos tienen tres niveles de gobierno, asimismo España. México tiene el nivel federal, el estatal y el municipal, y los equivalentes de España son el nivel nacional, el provincial y el municipal. En el caso de las provincias, que equivalen a las entidades federativas de México, hay dos formas de provincia en la nación ibérica:

  1. La Comunidad Autónoma -en total son quince- y
  2. Las Zonas de Ceuta y Melilla, que son dos ciudades bajo jurisdicción española que se encuentran ubicadas en el norte de África.

La autoridad máxima en materia electoral en este país se denomina Administración Electoral y tiene tres niveles de funcionamiento:

  1. Nacional.
  2. Provincial.
  3. Seccional.

La Administración Electoral tiene las características señaladas en el cuadro 10, de acuerdo con la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (LOREG):



CUADRO 7. Características generales de la autoridad electoral española.

Nivel

Carácter
Integración
Funciones
Nacional:
Junta
Electoral
Central
Permanente (art. 9º LOREG)
8 Vocales Magistrados del Tribunal Supremo y 5 Vocales Catedráticos de Derecho o Ciencias Políticas y de Sociología (art. 9º LOREG).
Organización electoral, censo electoral, coordinar su trabajo con las Juntas Electorales de Zona y de Comunidad Autónoma, dar trámite y calificación a lo contencioso electoral, calificar los procesos electorales (art. 19 LOREG).
Provincia:
Junta Electoral Provincial
(de Zona
y de
Comunidad
Autónoma)
Se integran al tercer día de publicada la convocatoria y concluye su mandato 100 días después del proceso (art. 14 LOREG)
3 Vocales Magistrados de la Audiencia Provincial correspondiente y 2 Vocales Catedráticos de Derecho o Cs. Políticas y Sociología (para Comunidad Autónoma, art. 10 LOREG). 3 Vocales Jueces de Primera Instancia o Instrucción y 2 Vocales Lics. En Derecho o Cs. Políticas o Sociología (para Zona, art. 12 LOREG).
Las mismas señaladas en el cuadro anterior, pero adecuadas al nivel que le corresponde.
Mesa
Directiva
De Casilla
(a cada sección le
corresponde
una
Casilla)
Se nombra a sus miembros por sorteo en los primeros 25 a 29 días de publicarse la Convocatoria y funciona sólo el día de la jornada electoral (art. 26 y 28 LOREG).
Un Presidente y dos Vocales (art. 25 LOREG) con sus respectivos suplentes (art. 26 párr. 3 LOREG) y deben contar, al menos, con nivel bachillerato.
Recepción del sufragio popular, escrutinio, cómputo, publicación de resultados e información y resultados a las Juntas Electorales Provinciales correspondientes (arts. 23, 25 y 27 LOREG).
Fuente: Ley Orgánica del Régimen Electoral General.



2.4 Operación de la maquinaria referendaria

Una vez conocido el procedimiento que se sigue para que el Estado emita la convocatoria a referéndum así como las características de la Administración Electoral española, se hace necesario conocer el mecanismo que se sigue para celebrar referéndums.

En primer lugar, se debe explicar que “el procedimiento de referéndum estará sometido al régimen electoral general en lo que sea su aplicación” (art. 11 LORDMOR), por lo que la autoridad que tendrá a su cargo la organización, celebración y calificación de los referéndums es –precisamente- la Administración Electoral a través de su Junta Electoral Central, las Juntas Electorales Provinciales y, el día de la jornada, las Mesas Directivas de Casilla.

Ya se sabe que la Junta Electoral Central es permanente y no deja de funcionar en ningún momento. Esta procede entonces a integrar a las demás Juntas Electorales, es decir, las Provinciales, que pueden ser de Zona o de Comunidad Autónoma. Estas se constituirán, para el desempeño de sus funciones dentro del plazo de quince días hábiles a la publicación del Real Decreto de Convocatoria, y una vez constituidas, las Juntas ordenarán la publicación de su constitución en el Boletín Oficial del Estado o en el de la Provincia según proceda (art. 12 párrafos 1 y 3 LORDMOR).

Además, las Juntas Provinciales distribuirán los votantes de cada circunscripción dentro de los diez días siguientes a su constitución (art. 13 párr. 1 LORDMOR) y designarán a las personas que hubieren de integrar las Mesas encargadas de presidir las votaciones (art. 13 párr. 2 LORDMOR). Después, se dará un plazo de 10 a 20 días para que los partidos políticos hagan una breve campaña de propaganda a efecto de influir en el veredicto del electorado en favor o en contra del texto o decisión sometido a referéndum. Dicha campaña concluye a las cero horas del día anterior a la votación (art. 15 párr. 1 LORDMOR).

En el cuadro 11 se ilustra lo que acontece el día de la jornada electoral.


CUADRO 8. Procedimiento general del operativo referendario en España.

Votación, escrutinio y proclamación de resultados

y recursos de impugnación
El elector emite su voto en la papeleta y lo deposita en la urna de la casilla
(art. 16 párrs. 1, 2 y 3 LORDMOR)
Al concluir la jornada se procede al escrutinio y cómputo de la votación en cada casilla.
El escrutinio deberá establecer el Nº de electores, de votantes, de votos en favor y en contra, votos en blanco y nulos (art. 16 párr. 4 de la LORDMOR)
El escrutinio general se realiza al 5º día hábil de la votación. Si 5 días después no hay impugnaciones, se comunica el resultado a los Ptes. del Gobierno, del Congreso de los Diputados y del Senado (arts. 17 y 18 LORDMOR)
Los recursos de impugnación podrán ser conocidos y solucionados por las Juntas Electorales en sus 2 niveles y hasta por la autoridad judicial. Los delitos electorales pueden ser alteración del orden el día de la jornada, alteración y falsificación de documentos, compra de votos, uso de violencia o intimidación para coaccionar al elector, etc.
Fuente: Ley Orgánica sobre Regulación de las Distintas Modalidades de Referéndum.


Una vez que se han solucionado los recursos contencioso-electorales y se ha realizado el escrutinio general del referéndum, "la Junta Electoral Central dispondrá la publicación en el Boletín Oficial del Estado de los resultados finales que tendrán carácter de resultados oficiales definitivos" (art. 18 LORDMOR). Asimismo, las Juntas Electorales Provinciales deben publicar en el Boletín Oficial de cada provincia los resultados finales en los municipios.


3. El caso Francia

Ya se dijo que el referéndum se aplicó por primera vez en Francia en 1793. Napoleón Bonaparte también utilizó este recurso para aprobar popularmente sus constituciones de 1799, 1802 y 1804, y lo hizo para ratificar los cambios constitucionales que lo hicieron, sucesivamente, cónsul, cónsul vitalicio y emperador (Diccionario Jurídico Mexicano, 1993 p. 2718).

La restauración del imperio, en 1815, pasó por las mismas vías. Más tarde, Luis Napoleón legitimó, apelando al veredicto popular, el golpe de Estado de diciembre de 1851, la restauración del imperio, la anexión de Niza y la de Saboya, así como sus reformas liberales (Prud’Homme, 1997 p. 38). También se recurrió a este mecanismo en el año de 1870.

Dice el Doctor Jean-François Prud’Homme (1997 p. 38) que durante la Tercera República dejó de utilizarse el referéndum y que, cuando fue jefe del gobierno provisional el general Charles de Gaulle, la Constitución de la Cuarta República fue adoptada tras celebrarse dos referéndums que pueden precisarse así: el primero, para rechazar el primer proyecto, el 2 de junio de 1946; y el segundo, para confirmar el segundo proyecto, el 27 de octubre de 1946, lográndose la aprobación de dicha Norma Fundamental. Fuera de los dos casos antes citados, este período constitucional estuvo marcado por el rechazo a la consulta directa como procedimiento de gobierno.

La actual Carta Magna de Francia, es decir, la Constitución de la Quinta República, fue promulgada el 4 de octubre de 1958 tras someterse al veredicto popular el 28 de septiembre del mismo año.

Un mes antes, el 4 de septiembre de 1958, el general De Gaulle presentó al pueblo francés el proyecto de lo que sería la Constitución de la 5ª República. El lugar -la Plaza de la República- y el día hicieron decir a André Malraux que el acto simbolizaba 'el encuentro de la República y la Historia'. El texto de la Constitución fue aprobado vía referéndum por aproximadamente el 80% de los votos (López Menéndez, 1997 p. 22).

Asimismo, dice el Doctor Prud’Homme (1997) que a través de este mecanismo se decidieron varias resoluciones importantes para la vida de Francia. Estas son: la Ley de Gobierno sobre la Autodeterminación de Argelia; los acuerdos de Evián; la elección del presidente por sufragio universal; la creación de regiones y la reforma del Senado; el ingreso de Dinamarca, Gran Bretaña, Irlanda y Noruega a la Comunidad Económica Europea, y los acuerdos de Maastricht. Sin embargo, en los últimos años este instrumento de gobierno ha sido muy poco utilizado (p. 38).

Así, se tiene que, en general, las instituciones y la vida política de Francia se basan en la Constitución de 1958, adoptada por el pueblo francés por referéndum. (Perfil de Francia. 1991 p. 10).

También vía referéndum, De Gaulle puso fin a la guerra de Argelia, manejando cautelosamente a los colonos, quienes no obstante se rebelaron en Argel en enero de 1960 y abril de 1961 (Breve historia de Francia, 1993 p. 23). Por la misma vía, De Gaulle dimitió y fue remplazado por su Primer Ministro, Georges Pompidou.

El politólogo Sergio López Meléndez (1997 p. 22) dice que el art. 3º de la Constitución hace recaer la soberanía en el pueblo y señala a los representantes y al referéndum como los medios para ser ejercida.

No obstante, en Francia, el Presidente de la República ocupa un lugar preeminente (Las instituciones políticas en Francia, 1993 p. 4) y puede consultar directamente al pueblo sin la intervención del Parlamento para la adopción de medidas legislativas.

Formalmente, la iniciativa pertenece al Primer Ministro o a las dos cámaras de la Asamblea Legislativa. En la práctica, las consultas populares de la Quinta República han sido propuestas por el Primer Ministro, pero decididas por el Presidente (Prud’Homme, 1997 p. 39).

Puede decirse que, en Francia, el referéndum ha sido un factor muy importante en el avance y desarrollo de la democracia francesa, pues sí le ha permitido a su pueblo ejercer la soberanía que la constitución le deposita. Tiene una laguna: el referéndum es decidido por el Presidente de la República y no por el pueblo, al igual que en España, en donde es el Rey quien convoca a consulta popular y no el pueblo quien lo solicita. Claro, al igual que en España, en Francia es una autoridad imparcial la que controla el mecanismo de esta institución democrática: en el primer caso es la Administración Electoral; en el segundo, es el Consejo Constitucional, como se verá más adelante.

La última vez que se utilizó la consulta popular, en septiembre de 1992, fue para permitir un debate nacional entre agrupaciones que iban más allá de las identidades partidistas: los que apoyaban la Europa de Maastricht y los que se oponían. Es posible pensar que en el futuro se seguirá utilizando para encontrar soluciones a los problemas de la política exterior francesa (Prud’Homme, 1997 p. 40).

De hecho, durante mucho tiempo existieron propuestas para extender la aplicación de la democracia directa al ámbito de los problemas sociales, hasta que en 1995 se aprobó una reforma a la Constitución que amplió el uso del referéndum para decidir sobre cuestiones económicas y sociales (Pedro Aguirre, 1999 p. 24). A continuación se presenta la cronología del referéndum en Francia.



Cuadro 9. Cronología del referéndum en Francia.

Fecha

Acontecimiento
28 de septiembre de 1958
Referéndum para la ratificación de la Constitución de la V República Francesa.

8 de enero de 1961
Referéndum para la ratificación del Plan de Autodeterminación de Argelia.

8 de abril de 1962
Referéndum para la ratificación de los Acuerdos de Evián (Independencia total de Argelia).

27 de abril de 1969
Referéndum para la ratificación de la regionalización y la Reforma al Senado.

23 de abril de 1972
Referéndum para la ratificación de los tratados de ampliación de la Comunidad Económica Europea (CEE).
6 de noviembre de 1988
Referéndum para la ratificación del Estatuto de Autonomía de la Nueva Caledonia.
20 de septiembre de 1992

Referéndum para la ratificación del Tratado de Maastritch.
Fuente: Aguirre, Pedro (1999). Sistemas políticos y electorales contemporáneos: Francia pp. 57-59. Colección “Sistemas políticos y electorales contemporáneos” N° 4. México: Instituto Federal Electoral.


3.1 Fundamentos constitucionales

La Constitución de la 5ª República Francesa establece en su art. 2º que "Francia es una República indivisible, laica, democrática y social". Asimismo, en su art. 3º señala que "la soberanía nacional pertenece al pueblo que la ejerce a través de sus representantes y por vía de referéndum".

El art. 11 constitucional dispone que el Presidente de la República "puede someter a referéndum cualquier proyecto de ley que se refiera a la organización de los poderes públicos, que entrañe la aprobación de un acuerdo de Comunidad o que tienda a autorizar la ratificación de un tratado que, sin ser contrario a la Constitución, pudiere afectar el funcionamiento de las instituciones" y que, "cuando el resultado del referéndum sea favorable a la adopción del proyecto, el Presidente de la República lo promulgará dentro del plazo señalado en el artículo anterior", o sea, quince días que siguen a la transmisión al Gobierno de la ley definitivamente aprobada" (art. 10 const. párr. 1). Ahora ya se sabe que el Presidente es quien convoca, por lo que es necesario explicar que "el Consejo Constitucional velará por la regularidad de las operaciones de referéndum y proclamará sus resultados" (art. 60 const.).

En el caso de las reformas a la Constitución, esta señala, primero, que "la iniciativa de la reforma de la Constitución corresponde concurrentemente al Presidente de la República a propuesta del Primer Ministro, y a los Miembros del Parlamento" (art. 89 const. párr. 1). Después, establece que "el proyecto o la propuesta de reforma deberá ser votado por las dos asambleas en términos idénticos" y que "la reforma será definitiva después de aprobada por referéndum" (art. 89 const. párr. 2).

Así, se procede a analizar brevemente la composición y funcionamiento del ya mencionado Consejo Constitucional para entender su importancia como organismo encargado del desarrollo y vigilancia de los procesos referendarios.


3.2 El Consejo Constitucional

El Consejo Constitucional creado por la Constitución francesa de 1958 es un órgano jurisdiccional que tiene como función esencial verificar la constitucionalidad de las leyes (El Consejo Constitucional, 1992 p. 2).

El art. 56 de la Constitución de la 5ª República Francesa dice que "el Consejo Constitucional comprenderá nueve miembros, cuyo mandato durará nueve años y no será renovable", o sea, que no tienen derecho a reelección. Asimismo, estos consejeros se renuevan por tercios cada tres años.



CUADRO 10. Composición del Consejo Constitucional.

Miembros nombrados
Miembros vitalicios
Tres miembros, o sea, tres consejeros nombrados por el Presidente de la República.
Tres consejeros nombrados por el Presidente del Senado.
Tres consejeros nombrados por el Presidente de la Asamblea Nacional Francesa.
Los ex-Presidentes de la República son miembros por pleno derecho.
Fuente: Artículo 56 de la Constitución de la 5° República Francesa.

El Presidente del Consejo Constitucional es escogido por el Presidente de la República de entre los miembros que han sido nombrados, o bien, de entre los miembros por derecho (El Consejo Constitucional, 1992 p. 2). Además, las funciones de sus miembros son incompatibles con otros cargos públicos, por lo que no podrán ser Consejeros al Consejo Constitucional a la vez que Diputados, Senadores, Ministros de Estado, Magistrados de Justicia, miembros del Consejo Económico y Social, ni líderes o miembros destacados de los partidos políticos y sus organizaciones.

Ahora bien, véase la estructura administrativa del Consejo Constitucional, que cuenta con el siguiente equipo humano para encargarse de realizar el trabajo interno (El Consejo Constitucional, 1992 p. 3):



3.3 Los procesos democráticos

El Consejo Constitucional es la institución encargada de ejercer el control de las consultas nacionales –elecciones presidenciales, referéndums, elecciones parlamentarias- (Panorama de Francia, 1991 p. 8). Así, este organismo se asegura de la conformidad de las elecciones del Presidente y del Parlamento y también se asegura de la legitimidad de los referéndums (El Consejo Constitucional, 1991 p. 2).

El art. 60 constitucional establece lo siguiente: "El Consejo Constitucional velará por la regularidad de las operaciones de referéndum y proclamará sus resultados. En el control de los referéndums, el Consejo Constitucional tiene esencialmente tres funciones, mismas que se muestran en el siguiente cuadro:


CUADRO 11. Funciones del Consejo Constitucional en el control de los referéndums.

Función consultiva
Función de vigilancia
Función jurisdiccional
El Consejo Constitucional debe ser avisado de todas aquellas operaciones relacionadas con la organización y la preparación de un referéndum. El Consejo puede presentar observaciones sobre las listas de las organizaciones a utilizar los medios oficiales de propaganda.
El Consejo Constitucional vigila el desarrollo de la campaña electoral, las operaciones de votación y el recuento.
El Consejo examina las reclamaciones sobre el desarrollo del escrutinio. Puede declarar la anulación total o parcial de los resultados, y finalmente, los anuncia.
Fuente: Dirección de Comunicación Social de la Embajada de Francia en México.


4. Referencias bibliográficas




EMILIO VELAZCO GAMBOA

Mexicano, 31 años de edad, es Licenciado en Ciencias Políticas por la Universidad del Desarrollo del Estado de Puebla (UNIDES). Tiene los Diplomados en Derecho Electoral y en Derecho Constitucional, por la Universidad Cuauhtémoc.

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