Emilio Velazco Gamboa

Antes de empezar este análisis, se hace prudente recordar que en un Estado democrático de derecho hay muchos mecanismos de participación ciudadana y que estos le sirven al Estado para canalizar las inquietudes de su sociedad y escuchar e interpretar sus reclamos y opiniones. Ello, a su vez, dará sustento a los procesos decisionales y legitimidad al gobierno.

El referéndum y el plebiscito son dos de estos mecanismos, y se les puede definir como aquellas actividades legales emprendidas por ciudadanos que están directamente encaminadas a influir en la selección de los gobernantes y/o en las acciones tomadas por ellos (Verba, 1978 p. 46).

Recuérdese que estos y los demás mecanismos de participación ciudadana expresan una democracia semidirecta en la medida en que funcionan como correctivos de las decisiones tomadas por la autoridad durante el ejercicio de la función gubernativa. Como tales, y con base en la esencia de participación, se consideran también mecanismos de democracia participativa y no sólo semidirecta.

Definiciones sobre referéndum se encontraron muchas y muy variadas, todas ellas dadas por personajes prominentes de la comunidad académica, los partidos políticos y el sector público tanto nacionales como internacionales. Pero como se desea aportar datos concretos a través del presente estudio, no se presentan todas estas definiciones, sino que se analizaron previamente para elaborar una definición propia de Referéndum, y que es la siguiente:

De aquí se concluye que esta institución funciona de manera óptima en los sistemas democráticos que tienen régimen de gobierno representativo con modalidades de democracia semidirecta, aunque también ha sido utilizado por gobiernos dictatoriales y absolutistas para legitimarse.

Además, el cuerpo electoral expresa su voluntad mediante el voto universal directo por vía consultiva o deliberativa, pudiendo opinar sobre las decisiones que sus gobernantes van a tomar, las leyes que van a aprobar o los actos administrativos que van a realizar, o bien, ratificándolos, aceptándolos o rechazándolos, completándose con ello los procedimientos administrativos o legislativos.

El plebiscito tiene su origen en la antigua Roma y constituye, de hecho, el antecesor del referéndum, según afirman diversos autores, entre ellos Ignacio Burgoa Orihuela y Gladio Gemma (1991 p. 1183), quien dice que en la antigua Roma este término designaba una deliberación del pueblo, con más exactitud, de la plebe, convocada por el tribuno.

Por su parte, el Maestro Burgoa (1992 p. 377) dice que, históricamente, el plebiscito era toda resolución adoptada y votada por la clase plebeya durante la República romana, previa proposición que en las asambleas por tribus formulaban sus tribunos. Dichas resoluciones podían tener, incluso, el carácter de leyes. También se le llamaba ‘concilium plebium’.

El término ‘referéndum’ proviene del siglo XVI y contiene una reminiscencia de los comienzos estrictamente federales del gobierno de dos de los cantones actuales de la Confederación Suiza: el Graubunden y el Valais, que en esa época no formaban parte de la Confederación, sino que eran meramente distritos aliados (Omeba, 1987 p. 191).

Estos distritos a los que se hace referencia, en su interior constituían federaciones de municipios muy poco unidas. Los delegados que enviaban los municipios a la asamblea federal del distrito debían dar cuenta de toda cuestión importante a sus electores, y reclamar instrucciones acerca del sentido en que debían votar (Omeba, 1987 p. 191).

Posteriormente, el concepto de referéndum fue modificado por los ideólogos de la Revolución Francesa, quienes crearon su propia versión de esta institución democrática, la cual consistió en que el pueblo debía votar para aceptar o rechazar toda Constitución que se quisiera promulgar. Así fue como la Convención de la Asamblea Nacional Francesa aprobó la Constitución de 1793. Desde entonces se ha aplicado el referéndum en Francia varias veces.

También en Suiza se adoptó este modelo, inaugurándose con la aprobación de la Constitución Suiza del 20 de mayo de 1802 a través del voto de todos los ciudadanos mayores de veinte años. No obstante, el referéndum llegó antes a la Unión Americana, cuando en 1778 fueron aprobadas por el voto popular las constituciones de los estados de Massachussetts, New Hampshire, Connecticut y Rhode Island, adelantándose inclusive a los franceses.

Desde entonces, el referéndum se extendió a numerosos países de América, Europa y Oceanía, y entre los que se considera que ha tenido mayor trascendencia y buenos resultados en su uso y aplicación se cuenta a los Estados Unidos de América, Canadá, Italia, Francia, Dinamarca, Irlanda, Suiza, España, Australia y Nueva Zelanda.

CUADRO 1. Diferencias entre Plebiscito y Referéndum
	PLEBISCITO	REFERÉNDUM
Diferencias en cuanto a origen	Se origina en Roma para que las plebs adoptaran y votaran resoluciones que les permitieran preservar y mejorar sus intereses ante la clase patricia y el Estado romano.	Se origina en Suiza en el siglo XVI para que el pueblo diera indicaciones a sus representantes sobre el sentido en que debían gobernar.
Diferencias en cuanto a aplicación histórica	El plebiscito, independientemente de que emanara de una sola clase social, era de carácter creativo, pues creaba leyes y formulaba decisiones y resoluciones.	El referéndum, originalmente también era creativo, pero con su evolución en EU y Francia, adquirió carácter confirmativo o repelente, pues sólo ratifica, aprueba o rechaza leyes o decisiones, pero no las crea.
Elaboración: Emilio Velazco Gamboa, Universidad del Desarrollo del Estado de Puebla

CUADRO 2. Clasificación del referéndum por su eficacia normativa.
Constituyente	Si se refiere a la aprobación de una Constitución.
Constitucional	Si se atiende a la revisión de una Constitución.
Legislativo	Si concierne a la revisión de leyes.
Administrativo	Si concierne a la revisión de actos administrativos.
Fuente: Gemma, Gladio (1991). Referéndum. Diccionario de Política de Norberto Bobbio (et-al) tomo 2 p. 1347. México: Siglo XXI.

CUADRO 3. Clasificación del referéndum por su eficacia territorial
Nacional	Si se aplica a la totalidad del cuerpo electoral.
Local	Si se aplica sólo a una parte del cuerpo electoral en regiones, estados, provincias o municipios del país.
Fuente: Gemma, Gladio (1991). Referéndum. Diccionario de Política de Norberto Bobbio (et-al) tomo 2 p. 1347. México: Siglo XXI.

CUADRO 4. Clasificación del referéndum por la mayor o menor necesidad de la intervención popular.
Facultativo	Si dicha intervención puede faltar sin que ello tenga consecuencias sobre el acto.
Obligatorio	Si la pronunciación del pueblo es necesaria para la validez del acto.
Fuente: Gemma, Gladio (1991). Referéndum. Diccionario de Política de Norberto Bobbio (et-al) tomo 2 p. 1347. México: Siglo XXI.

El periodista mexicano Roberto Blanco Moheno (1969 p. 23) decía que ha habido en España dos repúblicas y que las dos nacieron sin necesidad de la ‘partera de historia’ como le llama Marx a la violencia. A su vez, la Monarquía Parlamentaria que actualmente rige a España tampoco necesitó los servicios de esta partera, pues nació tras la muerte natural del dictador Francisco Franco.

Así, España entró a un proceso de cambio pacífico y consensuado, sin antecedentes en la historia moderna del país, jugando en ello un papel trascendente el referéndum, pues por la vía de su aplicación se aprobó una ley para la reforma política, se legalizaron los partidos políticos, se convocó a elecciones, se aprobó una nueva constitución, etc. (Woldenberg, 1997 p. 7).

El primer antecedente histórico que se encontró del referéndum en España, se remonta al año de 1931, cuando el artículo 66 de su Constitución establecía lo siguiente: el pueblo podrá atraer a su decisión mediante referéndum las leyes votadas por las Cortes; bastará para ello que lo solicite el 15% del cuerpo electoral (Omeba, 1987 p. 192).

No obstante, por medio de este procedimiento se vetaba la aprobación o el rechazo popular de la Constitución, sus leyes complementarias, convenios internacionales, Estatutos regionales y leyes tributarias. Por tanto, puede decirse que dicha figura política tenía un carácter más bien de ornato, aunque Francisco Franco la utilizó dos veces entre 1940 y 1969 para legitimarse, cosa que, por supuesto, no logró (Morel, 1995 p. 25).

El primer intento lo llevó a efecto el dictador el 6 de julio de 1947 para aprobar, vía referéndum, la Ley de Sucesión del Estado. Hubo un 90% de participación ciudadana, pero no fue un proceso muy libre que digamos. El Señor Bilbao, Presidente de las Cortes, dijo que la gente votaba por el sí, es decir, la paz de Franco, o por el no, que podía significar “la barbarie roja”, aunque no aclaró en qué consistía ésta (Plaza & Janés, 1988 p. 708).

El segundo intento fue el 14 de diciembre de 1966, al celebrarse el referéndum nacional para aprobar la nueva Ley Orgánica del Estado, en la que participó más del 80% de la población. Por esta ley, se separaba al cargo de Jefe de Estado (que equivalía al del rey) del cargo de Presidente del Gobierno. Si bien, el Jefe de Estado se limitaba de muchas facultades, se otorgaba otros omnipoderes (Plaza & Janés, 1988 p. 983).

CUADRO 5. Los referéndums en la democracia española contemporánea.
Referéndums nacionales	Referéndums regionales
Reforma Política: 15 de diciembre de 1976.	Estatuto de Autonomía del País Vasco: 25 de octubre de 1979.
Constitución: 6 de diciembre de 1978.	Estatuto de Autonomía de Cataluña: 25 de octubre de 1979.
Permanencia en la Alianza Atlántica: 12 de marzo de 1986.	Estatuto de Autonomía de Andalucía: 21 de octubre de 1981 (*).
	Estatuto de Autonomía de Galicia: 21 de diciembre de 1980.
(*) El primer referéndum autonómico en Andalucía celebrado el 28-8-80 no prosperó por no alcanzar la mayoría requerida por el art. 151 en una provincia (Almería), por lo que hubo necesidad de celebrar un segundo referéndum el 21-10-81.
Fuente: Constitución, forma del Estado y partidos políticos p. 14 (1994). Madrid, España: Ministerio de Asuntos Exteriores.

Para efecto del presente estudio, habrán de revisarse los referéndums nacionales únicamente. En el referéndum celebrado el 15 de diciembre de 1976 un 23% del censo se abstuvo, un 73% votó 'sí' y sólo un 2% votó 'no'. La Ley para la Reforma Política entró en vigor (Colomer, 1998 p. 93).

El Doctor Francisco Colom González (1997 p. 60) dice que el referéndum sobre la Constitución de 1978 obtuvo el 87% de votos afirmativos. Resta decir que, también por la vía del referéndum se decidió el ingreso a la OTAN por parte de España en marzo de 1986 (Rodríguez Saldaña, 1998 p. 64). Puede decirse, desde esta perspectiva, que el referéndum en España no ha sido el principal factor de la democratización de dicho país. Sin embargo, es un elemento que ha contribuido a forjar a España como una nación libre, progresista, con una amplia vocación democrática, y con un elevado grado de desarrollo político y económico.

Para el Doctor Eugenio Burriel de Orueta (1996 p. 54), Secretario de Estado para la Administración Pública en el gabinete del Presidente Aznar, España es hoy para todos sus ciudadanos, sin distinción de clase social, procedencia territorial o condición ideológica, una nación más libre, más próspera y también más justa.

España, según su art. 1º constitucional, es un Estado social y democrático de Derecho que tiene como valores la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político. La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado, y su forma de gobierno es la Monarquía Parlamentaria. Por tanto, la española es una soberanía popular.

El poder público se deposita en el Rey de España, quien es el Jefe de Estado (art. 56 const. párrafo 1) y en el Parlamento Español, que se denomina Cortes Generales y representa al pueblo, y se forma por el Congreso de los Diputados y los Senadores (art. 66 const. párr. 1). Entre las múltiples facultades que posee el rey, le corresponde “convocar a referéndum en los casos previstos en la Constitución” (art. 62 const. inciso C). Así, “el referéndum será convocado por el rey, mediante propuesta del Presidente del Gobierno, previamente autorizada por el Congreso de los Diputados” (art. 92 const. párr. 2).

Existe, por disposición del art. 92 const. párr. 3 una ley que regulará las condiciones y procedimientos de celebración del referéndum. Esta ley fue promulgada el 18 de enero de 1980 y recibe el nombre de Ley Orgánica sobre Regulación de las Distintas Modalidades del Referéndum (LORDMOR). La Constitución y la LORDMOR prevén cuatro modalidades de referéndum, los cuales son:

CUADRO 6. Modalidades del referéndum nacional en la democracia española contemporánea.
Modalidad	Mecánica para convocatoria	Condiciones
Referéndum consultivo	Requiere autorización previa del Congreso de los Diputados por mayoría absoluta, a solicitud del Presidente del Gobierno. Dicha solicitud deberá contener los términos exactos en que haya de formularse la convocatoria (art. 6 LORDMOR).	Se someterán a consulta popular las decisiones políticas de especial trascendencia (art. 92 const. Párrafo 1).
Referéndum constitucional	Las Cortes Generales deberán comunicar al Presidente del Gobierno el proyecto de reforma aprobado que haya de ser objeto de la ratificación popular. Hecho ésto, se procederá a convocar en el plazo de 30 días y a celebrar en los 60 días siguientes.	Se somete al veredicto popular la revisión total de la Constitución o una parcial que afecte al Título Preliminar, al Capítulo II Secc. I del Título I, o al Título II. Después de aprobarse la reforma por dos tercios de cada Cámara, serán disueltas las Cortes. Las nuevas Cortes ratificarán la decisión y estudiarán el nuevo texto constitucional. Se someterá a referéndum si es aprobado por dos tercios de ambas cámaras (art. 168 const.).
Fuente: Constitución Española de 1978 y Ley Orgánica sobre Regulación de las Distintas Modalidades de Referéndum.

Emilio Velazco Gamboa

CUADRO 3. Clasificación del referéndum por su eficacia territorial

Referéndums nacionales

Referéndums regionales

Modalidad