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2. Antecedentes de la contaminación atmosférica.

Contrariamente a lo que podría suponerse, el primer trabajo sobre contaminación atmosférica en la Zona Metropolitana de la Ciudad de México fue publicado en 1958[1], es decir, hace ya casi 40 años. En dicho trabajo se presenta el primer inventario de emisiones vehiculares y se proponen formulaciones de programas de emergencia. Lo relevante de este estudio es que ya se señalan los problemas del crecimiento de la Ciudad de México y su relación con el incremento de la contaminación atmosférica. Asimismo, en el año de 1960, en otro estudio se señala que los principales contaminantes eran el bióxido de azufre y las partículas suspendidas. En 1965, se recomendaba ya la implementación de programas de prevención y control de la contaminación atmosférica, entre los que destaca el uso de convertidores catalíticos para control de CO, NOx, e hidrocarburos.

Entre 1965 y 1970 el grupo de investigación del Centro de Estudios de la Atmósfera de la UNAM, proponían que se promulgara una legislación ambiental que regulara la calidad del aire. Ya que los estudios elaborados en ese entonces, señalaban que se sobrepasaban los estándares de calidad del aire de varios países. En ellos, se encontró la primera correlación empírica entre CO y CH4 y el flujo vehicular y temperatura ambiente en la ZMCM. Nuevamente se hacia un llamado para que se implementaran estrategias de control de la contaminación en la Ciudad de México y en especial, de las emisiones ocasionadas por los escapes de los vehículos por el uso de tetraetilo de plomo en las gasolinas.

En 1970, a partir de la creación del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACyT) se habría la posibilidad de llevar a cabo estudios con tecnología más adecuada para el análisis de la contaminación. Esto dio por resultado la publicación en 1971 de la Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminación Ambiental. Posteriormente, y con la participación de los sectores académico, industrial y social se publica el Reglamento para la Prevención y Control de la Contaminación Atmosférica originada por la Emisión de Humos y Polvos.

Como puede concluirse de este breve recuento, la caracterización del problema del aire como una cuestión técnico-científica aporta elementos para su surgimiento dentro de la agenda de gobierno, pero no involucra necesariamente la intervención gubernamental. Era necesario pasar a la movilización ideológica y a la emergencia política[2]. Es pues, a partir de un complicado proceso definitorio que un problema público se convierte en un asunto de gobierno. Así, cuando Luis Echeverría Álvarez sube al poder, los estudios realizados sobre la contaminación del aire de la Ciudad de México y la participación del país en la Conferencia Sobre Medio Ambiente en Estocolmo en 1972, hacían políticamente conveniente la acción gubernamental en materia ambiental. Sin embargo, la novedad de la problemática ambiental hacia difícil plantear propuestas más profundas e integrales de política ambiental, ya que no se contaba con los recursos humanos, técnicos, administrativos, políticos e institucionales para abordar está problemática tan compleja. Precisamente, ese vacío institucional, implicaba la ausencia de poder político dentro del aparato gubernamental para resolver la problemática del deterioro ecológico.

Pero además, se daba en un contexto caracterizado por una intervención del gobierno que subsidiaba la ineficiencia[3], el agotamiento de los recursos y la degradación del medio ambiente. Donde la elaboración de la legislación sobre el medio ambiente implicaba por sí misma un enorme potencial de conflicto, ya que pondría en cuestionamiento el uso de recursos que hasta ese momento se consideraban bienes libres. Lo que provocaría resistencia entre todos aquellos agentes económicos cuyos intereses fuesen afectados. Estos agentes económicos pasan así a convertirse en actores políticos, participando en diversas formas de regateo y negociación a fin de obtener recompensas privadas. El hecho mismo de implementar una política de protección ambiental que realmente buscase solucionar el problema del aire, hubiese tenido un fuerte impacto. Ya que podría afectar al industrial del sector automotriz, que seguramente vería disminuir sus ganancias; a los usuarios automovilistas, que tendrían que someter sus vehículos a periódicas y costosas revisiones; asimismo, a los empresarios del sector de transporte público que tendrían que renovar su parque vehicular e implantar costosos aditamentos, como el convertidor catalítico, para disminuir sus emisiones a la atmósfera.

La acción gubernamental no podría, en este sentido, desconocer la resistencia potencial por parte de los sectores organizados de la sociedad civil, en caso de que sus medidas de protección ambiental afectaran sus intereses y provocasen reacciones de oposición respecto alguna norma o disposición legal. Este potencial de conflicto entre diversos intereses llevó a la definición del problema del aire al aspecto más específico de todas sus facetas: la salud. Por otra parte, se dejaba la dirección de esta política en manos de uno de los organismos más débiles de la burocracia estatal en recursos, prestigio e importancia: la Secretaría de Salubridad y Asistencia (SSA)[4].

El surgimiento de la contaminación como asunto de gobierno provocó modificaciones dentro de su organización burocrática-institucional, en relación a las nuevas responsabilidades, la modificación de competencias técnico-administrativas, la redistribución de recursos presupuestarios o de una realineación burocrática.

Por otra parte, dado el potencial de conflicto de la política ambiental, se efectúo una modificación a la Constitución Política del país, para lo cual se creaba el Consejo de Salubridad General. Esto se justificaba en términos de los obstáculos burocráticos que tendría que sortear, y que sólo la autoridad presidencial podría garantizar su cumplimiento. Esto implica al menos dos cosas: por una parte, se reconocía implícitamente que el problema de la contaminación contenía aspectos más amplios que el de ser un problema meramente de salud; por otra, que esto provocaba resistencias entre los intereses potencialmente afectados, no sólo técno-burocráticos, sino corporativos[5].

Se pretendía que la SSA, a través de la Subsecretaría del Medio Ambiente (SMA), coordinara las acciones que implicaban manejar a tres poderosas secretarías: de Industria y Comercio, Recursos Hidráulicos y Agricultura y Ganadería. Esto implicaba que un nuevo organismo, sin experiencia previa, con facultades meramente normativas y de menor nivel jerárquico, se enfrentaría a formidables protagonistas en cuanto a competencia técnica, prestigio y peso político. En este sentido, compartir una política significaría compartir poder, por lo que podría preverse que las nuevas áreas de competencias no iban a quedar fácilmente bajo el control de la SSA, ni de su órgano ejecutivo la Subsecretaría del Medio Ambiente[6].

En este contexto desventajoso, se promulgó la Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminación Ambiental, la cual definió las áreas de competencia en el combate a la contaminación en términos de los recursos naturales utilizados: aire, agua y suelo. Se establecía una concurrencia de organismos gubernamentales, la cual fue interpretada por la SMA como una competencia de ella para coordinar los demás organismos involucrados.

La renuncia por parte de la subsecretaría a seguir las indicaciones de la ley, se basaba en la creencia de que el arreglo adoptado seria el más adecuado para evitar los conflictos que podrían surgir con los organismos con los que la SMA tendría que “coordinarse”[7]. Tenemos aquí el inicio de los problemas de coordinación entre las instituciones involucradas en la atención de los problemas asociados con la calidad del aire del Valle de México, hecho que ha permeado la política ambiental a lo largo de su historia y que aún ahora sigue definiendo los alcances de la política para la mejora de la calidad del aire en la Ciudad de México[8].

En relación a la aplicación de esta Ley Federal su incumplimiento, sin duda resultado de los obstáculos interpuestos por los diversos actores políticos, fue un hecho reconocido no sólo por los tomadores de decisiones, sino por el público en general. Tal como quedó demostrado en una investigación sobre reacción social en materia de delitos ecológicos, en la cual se extrajeron las siguientes conclusiones[9]:


Como podemos concluir de esta investigación, las fallas de los mecanismos administrativos y de regulación y control implementados para el combate a la contaminación se mostraban profundamente inefectivos y propensos a la corrupción.

Continuando con el planteamiento hecho por Godau, señalaremos las etapas de la política ambiental de acuerdo a los periodos presidenciales:

  1. Periodo 1970-1976.-Se caracteriza por establecer los lineamientos legales y organizacionales de la nueva política ambiental, en un marco de lucha por establecer un espacio burocrático entre los sectores establecidos. Esta lucha se expresó a través de intensos conflictos de competencia técnico-administrativa. La agudización de la crisis económica de 1974 finalmente determinó que el asunto de la contaminación fracasará en asentarse como política pública.
  2. Periodo 1976-1982 .- Se caracterizó por intentar renovar la política ambiental bajo el liderazgo de la Secretaría de Salubridad y Asistencia, con lo cual surgieron nuevamente los conflictos interinstitucionales, lo que obstaculizó la efectividad de las acciones. Nuevamente, con la crisis económica que se presentó en 1982 se dio inicio a una segunda versión de la Ley Federal Ambiental.
  3. Periodo 1982-1988.- En esta etapa se elimina la responsabilidad del sector de salud pública de la lucha contra la contaminación. Se crea así la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE).

Primera fase: 1972-1976.

La SMA puso en práctica una política de protección ambiental, basada en tres metas, destinadas a legitimar la competencia burocrática de la SSA[10]:

  1. Una estrategia de guante blanco con respecto a la industria para introducir gradualmente modificaciones en los procesos productivos de las diversas ramas industriales más contaminantes.
  2. Establecer la información básica para el diagnóstico de los problemas ambientales. La recolección de información fue fácilmente obtenible en lo referente a la contaminación del aire, debido a la existencia de un reglamento que regulaba este aspecto.
  3. Afrontar el problema metodológico de determinar los grados de contaminación. En el caso de la contaminación del aire se logró aprovechar la oportunidad política disfrazada de factibilidad técnica y de necesidad ambiental para poder establecer un reglamento negociado entre los actores políticos involucrados. Para la SMA, el problema de la nube de humo y polvo que cubría la Ciudad de México descansaba en la creciente cantidad de vehículos y la extrema concentración industrial, aunque se hacia omisión respecto a los gases tóxicos no visibles. Ello permitió reducir la resistencia previsible por parte de los industriales, asimismo, la de los automovilistas que no se verían obligados a instalar filtros anticontaminantes en su carro (por ejemplo, convertidores catalíticos), o bien la de Pemex que no tendría que realizar cuantiosas inversiones para producir gasolina sin plomo.

Todo ello confluía en una política de protección ambiental que pretendía ser centralizada en la SMA, la cual tarde o temprano iba a invadir las áreas técnico-burocráticas y de poder de las otras instituciones de gobierno, generando con ello una situación de conflicto.

Este conflicto produjo una escasa colaboración del gobierno del DDF y las empresas publicas involucradas. Hecho que llevo a la SMA a optar “por una estrategia de propagación de avances, donde había retrocesos, y de convertir fracasos en éxitos”. Lo que llevo a declarar que el índice de contaminación del aire había bajado en un 30%, lo cual nadie podría creer, ni siquiera la propia Subsecretaría. De esta manera, también iniciaba un proceso de pérdida de credibilidad respecto a las cifras oficiales con relación a la contaminación del aire. Dicha afirmación fue posteriormente desmentida por la propia SMA al declarar que de las 72 084 fuentes estacionarias de contaminación del aire en el Valle de México, 2 927 eran responsables del 71% de la contaminación[11].

Lo anterior generaba un dilema para los tomadores de decisiones de la SMA: para demostrar políticamente el éxito de sus acciones tendrían que combatir a las fuentes contaminantes pequeñas y políticamente desorganizadas, como lo eran los usuarios de los vehículos particulares. Con ello se relegaba estratégicamente a una etapa posterior el conflicto previsible por la afectación de los intereses de la industria automotriz, por ejemplo, quién no tendría que efectuar cuantiosas inversiones para el diseño e incorporación de los avances tecnológicos que hubieran permitido la utilización de tecnologías limpias en la producción de automóviles. Y que en ese momento ya existían, y se tenia conocimiento de ellas[12].

Un suceso internacional modificaría en las redes de asuntos del gobierno, el lugar que ocupaba la contaminación del aire: el aumento internacional en el precio del petróleo de 1973. Debido a que las dificultades económicas que enfrentó México a partir de 1974, puso como prioridad del gobierno el manejo del creciente desempleo, las tendencias inflacionarias y la sobrevaloración de la moneda nacional. Era más que explicable que el asunto de la contaminación del aire tendría que pasar a un segundo plano. Pese a ello se establecieron antecedentes legales, organizacionales y administrativos que formarían el sustrato de las futuras políticas públicas diseñadas para atacar el problema de la contaminación del aire[13].

Segunda fase: 1976-1982.

Bajo el régimen de López Portillo se buscó reactivar la política de protección ambiental mediante una reforma administrativa. Para ello la SMA creó dos direcciones: una para el mejoramiento de la calidad del aire y del agua, otra para los problemas de salud producto de la contaminación, y las unidades administrativas de control y prevención de la contaminación. A partir de estos cambios la SMA renovó su pretensión de manejar bajo su liderazgo la política contra la contaminación, al confirmar la definición de la cuestión ambiental como un problema básicamente de salud pública.

En lo que respecta a la calidad del aire, la SMA siguió una estrategia de minimización de los daños ambientales generados por el transporte, la industria, los asentamientos humanos y las actividades productivas de Pemex. En este sentido, los tomadores de decisiones de la SMA declararon una mejoría en la calidad del aire en el Valle de México, que por demás, fue rotundamente negada por el Centro de Medición y Diagnóstico de Policía y Tránsito en el DF, que señalaba que los 1.6 millones de vehículos y una enorme concentración industrial generaban una nube tóxica de más de 2.5 millones de toneladas de hidrocarburos, 300 mil toneladas de monóxido de carbono y 30 mil toneladas de óxido de azufre[14].

Este conjunto de conflictos interinstitucionales, llevó a admitir a la SMA que la política ambiental era tan compleja que requería el apoyo de todo el sector público. Aducía, que solamente un claro reparto de responsabilidades técnico-administrativas podía garantizar una colaboración fructífera. Para ello, se propuso la creación de una comisión intersecretarial que reuniera a los organismos más importantes en la lucha contra la contaminación. Las actividades de dicha comisión pronto se volvieron un reflejo de las disputas de competencia que habían surgido en años anteriores. Únicamente para la contaminación del aire se pudo elaborar el “Programa Coordinado para Mejorar la Calidad del Aire en el Valle de México”. Sin embargo, este programa no dio origen a ninguna acción concreta. La crisis económica impedía el destinar recursos presupuestarios básicos para los proyectos de la SMA. Puede decirse, que “se seguía una política sin base, sin apoyo y sin recursos, pero con muchos participantes que no querían imposiciones sobre sus mandos técnico-administrativos”. Se decía que “la comisión intersecretarial seguía discutiendo, la SMA “coordinando”, y las demás secretarías marchando con sus proyectos particulares”[15].

En Diciembre de 1981, entró en vigor la nueva ley federal ambiental reformada, al mismo tiempo que se intensificaba la crisis económica más profunda en la historia moderna de México. Era también el cierre del período sexenal del entonces Presidente López Portillo. En este ambiente tan adverso para la política ambiental, la SMA denunciaba que las condiciones atmosféricas en el Valle de México se habían deteriorado de tal manera que la carga contaminante en periodos de 24 horas excedía los 800 microgramos por m3, siendo el máximo tolerable de 260 microgramos por m3 , según norma estadounidense. Esto era la más clara prueba de que abordar la problemática ambiental desde el punto de vista de la salud pública no era la forma adecuada, y que la búsqueda de soluciones factibles requerían la participación de los diversos actores políticos que de una u otra manera se encontraban involucrados[16].

Tercera fase: 1982-1988.

Este sexenio inició con el reconocimiento de que era inadecuada la manera en que se había instrumentado la política ambiental. Esto dio origen a la creación de la Secretaría Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE).

Entre otros programas elaborados por las dependencias gubernamentales, la SEDUE lanzaba su “Programa Nacional de Ecología 1984-1988” entre cuyas metas se encontraban el abatir la contaminación atmosférica promedio en 30% aproximadamente, y reducir y controlar en 12% la contaminación ambiental del Valle de México proveniente de las emisiones vehiculares. Sin embargo, seguía manifestándose la debilidad de la propia SEDUE para poder aplicar medidas correctivas y la falta de plazos para aceptar compromisos con los otros responsables del sector público. La SEDUE reconocía a principios de 1983 que la “contaminación atmosférica no ha podido ser controlada ni combatida eficientemente debido a la insuficiente aplicación de recursos, de equipos y procesos de control, por parte de los responsables. Asimismo, se ha detectado lo obsoleta e incompleta que resulta la reglamentación en materia de contaminación del aire”[17].

Hasta 1985, las acciones del gobierno no fueron capaces de cumplir la mayoría de los objetivos planteados. Ante ello, los tomadores de decisiones del gobierno buscaron establecer una política de concertación, bajo la cual se pretendía comprometer bajo acuerdos explícitos a los responsables de solucionar los problemas. Esto dio origen a un programa denominado “Las Medidas Contra la Contaminación en la ZMCM”, decreto presidencial publicado el 14 de Febrero de 1986. Entre otras medidas, se señala la mejoría en los combustibles y la limitación a la entrada al DF de los autobuses del Estado de México, la ampliación de la línea 6 del metro, la incorporación parcial de turbocargadores en la ruta 100, entre otros. Es importante señalar que se estableció la obligatoriedad de dispositivos anticontaminantes en los vehículos nuevos, pero que resultaba aplicable para la industria automotriz hasta Septiembre de 1988. Hecho que no se justificaba, ya que la industria automotriz desde la década de los setentas, tenía conocimiento de la tecnología para la instalación de los convertidores catalíticos que reducirían las emisiones de los vehículos, y que ya eran obligatorios en los Estados Unidos.

En este sentido, las políticas de concertación impulsadas por el titular de la SEDUE, Manuel Camacho Solís, dieron buenos resultados. Fue en este sexenio donde más se cumplió con las metas fijadas, aunque no estrictamente en los plazos fijados. Podemos señalar como el más destacado, el convenio de concertación celebrado entre la SEDUE y la SECOFIN con la Asociación Mexicana de la Industria Automotriz (AMIA) en Febrero de 1987[18]. En el fue posible comprometer a la industria automotriz en la solución del problema, más no era suficiente para obligarla a modificar su tecnología de tal forma que redujera la contaminación de los vehículos.

Finalmente, en 1987 el regente de la ciudad Ramón Aguirre concertó un programa contra la contaminación ambiental denominado “Programa de Concertación DDF-Grupos Ecologistas”. En el se planteaba desalentar voluntariamente el uso del automóvil, mediante el impulso al programa “Hoy No Circula”.

Cuarta fase: 1988-1994.

En este sexenio, la contaminación ambiental había adquirido niveles críticos. Se afirmaba que los valores del índice IMECA, se incrementaron en 41% durante 1990 a 1991, y el número de días en que se excedió la norma ascendió a 286 días[19]. Por lo cual, se procedió a diseñar un nuevo programa denominado “Programa Integral Contra la Contaminación Atmosférica (PICCA)”. En el participaban diversas dependencias: el DDF, así como el gobierno del estado de México y prestigiados científicos y académicos. Entre otros, se establecieron los siguientes compromisos:


Cabe destacar que, según datos presentados por la Comisión Metropolitana para la Prevención y Control de la Contaminación en el Valle de México, la contaminación se logró disminuir, ya que en 1987 se emitían en la ciudad alrededor de 13 470 toneladas al día, las cuales disminuyeron por la implementación del PICCA ha 11 935 en 1990. Es interesante señalar, que un estudio realizado por Legorreta hace una comparación entre los niveles de contaminación de 1989-1991 que cuestionan tal afirmación[20].

De los logros más importantes de las diversas medidas de los planes y programas, se señalan los siguientes:

  1. La calidad de los combustibles.- Se logró el cambio de la gasolina Nova por la Plus, y posteriormente de la gasolina sin plomo Magna Sin.
  2. La instalación de dispositivos anticontaminantes.- Mediante la instalación de 4 aditamentos: los convertidores catalíticos, los sistemas para reducir las emisiones evaporativas del combustible, los turbocargadores y los aditamentos electrónicos de encendido y mezcla de combustibles.
  3. El establecimiento de normas referidas a los niveles de emisiones de los vehículos nuevos más estrictas.
  4. El establecimiento de la verificación vehicular obligatoria y la restricción del parque vehicular por medio del programa Hoy No Circula. Como crítica al programa Hoy No Circula, se ha señalado que éste provocó incrementos en las ventas de vehículos nuevos de la industria automotriz, además de utilizar una tecnología automotriz inadecuada y anticuada, y con el visto bueno gubernamental.

De esta revisión histórica de los antecedentes de la contaminación del aire en el Valle de México, podemos señalar que esta se ha establecido bajo ópticas sexenales, en un conflicto interburocrático y una escasa afectación de los intereses corporativos de la industria automotriz.

2.1 La situación actual: Pro-Aire 1995-2000.

Las medidas adoptadas por los tomadores de decisiones en asuntos ambientales, tendientes a evitar el deterioro de la calidad del aire en la Zona Metropolitana del Valle de México han frenado la tendencia alcista de algunos de los contaminantes atmosféricos (como en los casos del plomo, bióxido de azufre y monóxido de carbono), aunque las emisiones de hidrocarburos (HC) se han incrementado notablemente de 0.525 en 1983 a 1.025 millones de tons/año para 1994 (Ver cuadros I y IV). Asimismo, tales logros en la reducción de emisiones se pueden considerar como temporales, si se toma en consideración el crecimiento de vehículos que se espera ocurra en los próximos años.

Al analizar los inventarios de emisiones[21]podemos tener una imagen aproximada del estado del asunto de la calidad del aire, ya que se ha logrado una disminución en el total de emisiones lanzadas a la atmósfera de 4.94 en 1983 a 4.00 millones de tons/año en 1994[22], esto representa una disminución en este periodo de su tasa de crecimiento del -19% en la contaminación total emitida a la atmósfera. En relación a la cantidad de emisiones lanzadas a la atmósfera por los 2.6 millones de vehículos automotores, se establece una disminución más acentuada de esta tasa de crecimiento del -25%, esto es, de 4.05 tons/año en 1983 a 3.03 tons/año para 1994. Por otra parte, se observa que el porcentaje participación de emisiones de los vehículos privados era de 45.5% en 1989, mientras que para 1994 era del 44.5%. Esta cifra cuestiona la efectividad de las políticas, pero además proporciona una justificación a las autoridades para que sean los usuarios del transporte público y privado los que finalmente soporten los costos de la política pública para mejorar la calidad del aire, sin afectar los intereses de la industria automotriz. Asimismo, la participación de los autos privados en el total de emisiones a la atmósfera era en 1989 del 35%, y en 1994 del 33.6%. En su conjunto, éstos han tenido una tasa de crecimiento negativa de aproximadamente el -11.4%. Aunque es importante hacer resaltar que hay una disminución en la participación total de la contaminación emitida por los vehículos automotores, del 81.9 % en 1983 al 75.5% en 1994, ésta sigue siendo muy importante (Ver cuadros I, II, III, IV). En todo caso, implica que se requiere incorporar y promover el cambio a tecnologías más limpias y eficientes en la industria automotriz, para abatir las emisiones contaminantes. Esto puede lograrse mediante el uso de los instrumentos económicos o mecanismos de mercado; que además, generalmente tienen menores efectos negativos sobre la competitividad global de la industria, que los instrumentos regulatorios o de comando y control.

Las cifras plantean en sí mismas una profunda problemática respecto al uso de vehículos automotores en el área metropolitana, particularmente si se observa que el 74.1% de los viajes que se llevan a cabo en la AMCM son en transporte público, mientras tan sólo el 24.7% son en autos privados. Esto también, refleja un fuerte cuestionamiento a uno de los objetivos del programa Pro-aire, el cual busca “reactivar el mercado automotriz, ante la crisis económica actual, y acelerar la renovación de la flota vehicular en circulación”[23]. Parece más urgente, la renovación de la flota destinada al transporte público, lo que además permitiría el fomento a su uso alternativo. Los motivos de los viajes son principalmente el regresar al hogar, el ir al trabajo y a la escuela, ya que en conjunto representan el 82% de los viajes que se llevan a cabo. El tiempo promedio de dichos viajes es de 40 minutos en el AMCM. Además, es claro que se presentan desigualdades en la AMCM, ya que únicamente el 2.6% de los hogares tiene 3 o más autos, mientras el 63.15% de dichos hogares no posee automóvil. Estas cifras nos muestran que atrás del problema de la contaminación atmosférica, subsiste un profundo problema de desigualdad social. Es esta desigualdad social la que conduce a un distorsionado patrón de consumo de un bien específico: el automóvil[24].

Por otra parte, es interesante señalar que los modelos de los vehículos anteriores a 1990 tienen un elevado porcentaje de rechazo en las pruebas de anticontaminación, mientras los modelos posteriores a 1991 el porcentaje se reduce a 22.2%. Lo cual indica la necesidad de instrumentar medidas que no promuevan el envejecimiento del parque vehicular de la Ciudad de México, como ocurrió con el programa “Hoy No Circula”. Del total de vehículos rechazados en el DDF se tiene un porcentaje de 34%, mientras se obtiene un 43% para el EDOMEX. Esto contrasta con el porcentaje de participación de los vehículos a los cuales se les hizo las pruebas de anticontaminación, ya que en el DDF se llevaron a cabo el 75.2% de ellas, y en el EDOMEX el 24.8%. Esto implicaría que la Secretaria de Ecología del Estado de México tiene que incrementar su efectividad en los controles que realiza (Ver cuadros XI, XII). Esto hace surgir la cuestión de sí el gobierno del EDOMEX, tiene incentivos para atacar frontalmente el problema de las emisiones vehiculares. Parecería que este no es el caso. Ya que puede exportar las emisiones de gases contaminantes al DF por la acción de los vientos, lo que ocasiona que le sea más prioritario la atención de otros asuntos en su propia agenda de gobierno.

Respecto a las gasolinas mexicanas, se han establecido límites máximos a los contenidos de olefinas, aromáticos, benceno y presión de vapor. Se tiene una gasolina sin plomo y se redujo a un 92% el contenido de este elemento en la gasolina Nova, al mismo tiempo que se ha vuelto negativa su tasa de variación en -11.3%, lo que representa una disminución en su consumo de 24,890 millones de litros en 1991 a 22,088 millones de litros para 1992. Asimismo, el consumo de gasolina Magna Sin tuvo una variación de 109.8%, esto es, de 2,820 en 1991 a 5,917 millones de litros en 1992 (Ver cuadro X).

Estos resultados se obtuvieron de la aplicación de impuestos diferenciales en el consumo de estas gasolinas, del 191.76%-142.15% para gasolinas con plomo y de 163.74%-96.79% para las sin plomo. Lo anterior es un ejemplo de la aplicación de instrumentos económicos a cuestiones ambientales, los cuales además, generaron ingresos provenientes de estos impuestos a la gasolina y al diesel por N$19,639 millones en 1994[25].

En cuanto al diesel y al combustóleo, el primero ha sido mejorado disminuyendo en un 95% su contenido de azufre, y el segundo, a sido reemplazado mayormente por gas natural y en menor escala por gasóleo industrial, de menor contenido de azufre.

Sin embargo, ciertos contaminantes han alcanzado niveles inaceptables. Es el caso de los oxidantes fotoquímicos, y en particular del ozono, dado que en los últimos años en alrededor del 90% de los días del año se alcanzan niveles que sobrepasan las normas de calidad del aire. Este resultado en lo absoluto produce sorpresa, de hecho la política de combustibles “limpios” tiene sus límites para lograr reducciones del ozono. Otra limitación, la encontramos en el uso del metanol para la oxigenación de gasolinas, ya que permite reducir las emisiones de hidrocarburos, aunque las emisiones de CO y NOx no son significativamente reducidas. Sin embargo, el metanol incrementa sustancialmente la emisión de otros contaminantes tales como el formaldehído, y es también “25 veces más tóxico que la gasolina”. En realidad, la política de combustibles “limpios” involucra trade-off entre las diferentes clases de emisiones. Sin embargo, todas ellas pueden tener efectos negativos sobre el ambiente[26].

En relación a las partículas suspendidas totales (PMT), se tienen 153,811 toneladas anuales en 1983, que se elevan a 451,614 toneladas anuales para 1994.

A la contaminación ambiental contribuyen de manera decisiva, el congestionamiento de tráfico en las horas pico, lo que eleva el consumo de combustible en un 50%. Además, se señalan los siguientes efectos negativos del congestionamiento vial[27]:


Por otra parte, se deben considerar factores como la edad promedio del parque automotriz (10 años); el uso de carros casi inaptos para circular, técnicamente anticuados y por ello "extensivos en energía”, que a menudo superan los 20 años; y, la falta de mantenimiento técnico, aspecto que ha mejorado en parte en el D.F. por medio de una inspección oficial obligatoria. El mantenimiento y creación de la infraestructura de transporte urbano, que se puede considerar como un subsidio a la industria automotriz.

Las peculiaridades geográficas y climáticas del D.F. contribuyen igualmente a la mala calidad del aire. Su ubicación en un valle permite sólo un reducido intercambio de aire, agravado por el cierre de los pocos corredores de aire mediante edificios. Por el contrario, las emisiones de los establecimientos industriales son transportados por los moderados vientos restantes desde el norte de la zona metropolitana de la ciudad de México, atravesando por el centro, hasta el sur. A una altura de 2 200 metros, el poco contenido de oxígeno en el aire reduce en una tercera parte la eficiencia de los motores de combustión, por lo que gasta más combustible sin consumirlo (en forma de monóxido de carbono y de hidrocarburo) y se eleva la concentración del ozono. Por ello, se requiere que se produzcan vehículos automotores, con tecnologías adecuadas a la ZMCM. Cabe agregar que en cerca de 180 días al año, especialmente en el invierno, domina un estado atmosférico de inversión térmica.


En este sentido, el Programa para Mejorar la Calidad del Aire en el Valle de México se ha concebido por los tomadores de decisiones ambientales, como un sistema de instrumentos diversos e interrelacionados. En donde el objetivo de largo plazo es escoger, con criterios de costo-efectividad, una combinación de estrategias e instrumentos que reduzcan los niveles de contaminación por día y el número de contingencias por año. Sin embargo, no hay mención de cuáles instrumentos han de utilizarse para que se promueva la innovación tecnológica en los vehículos automotores, ni el papel que pueden jugar el establecimiento de impuestos ambientales para este propósito. Aún así, se plantean los objetivos siguientes:


Es claro que los objetivos se establecen para el año 2000, y sin embargo, el problema subsiste ahora. Y la experiencia muestra que hay límites al atacar el problema restringiéndolo al ámbito de las emisiones. El punto es que la contaminación del aire desafía el establecimiento de soluciones de comando-control, por ejemplo, mediante el establecimiento de una normativa más rigurosa. Pudiendo quedar los objetivos en el plano de las “buenas intenciones”.

Los objetivos se expresan en 4 metas generales:

  1. Industria limpia: Reducción de emisiones en la industria y servicios.
  2. Vehículos limpios: Disminución de emisiones por kilómetro.
  3. Nuevo orden urbano y transporte limpio: Regulación del total de kilómetros recorridos por vehículos automotores.
  4. Recuperación ecológica: Abatimiento de la erosión.

Nuevamente, las metas se reducen al plano de las emisiones, sin establecer una asociación con los procesos productivos y los agentes económicos-sociales involucrados. Esto, impide conocer la composición y estructura socio-política de los agentes económicos responsables de las sustancias que son emitidas a la atmósfera.

Las estrategias para el logro de cada una de estas metas, fueron las siguientes:

  1. Mejoramiento e incorporación de nuevas tecnologías en la industria y los servicios.
  2. Mejoramiento e incorporación de nuevas tecnologías en vehículos automotores.
  3. Mejoramiento y sustitución de energéticos en la industria y los servicios.
  4. Mejoramiento y sustitución de energéticos automotrices.
  5. Oferta amplia de transporte público seguro y eficiente.
  6. Integración de políticas metropolitanas (desarrollo urbano, transporte y medio ambiente).
  7. Incentivos económicos.
  8. Inspección y vigilancia industrial y vehicular.
  9. Información y educación ambientales y participación social

Curiosamente, los incentivos económicos se restringen al establecimiento de estacionómetros, tarifas diferenciadas de estacionamientos, obligatoriedad de seguros para automóviles y transferencias al transporte colectivo popular. No se toma en consideración la necesidad de promover el cambio hacia tecnologías más eficientes y limpias, que conduzcan hacia el uso de insumos más limpios, y a una minimización de las emisiones y el reciclaje.

La problemática entonces, trasciende el ámbito de lo meramente ambiental. El establecimiento de incentivos económicos que promuevan el cambio tecnológico, implica plantear modificaciones a la política económica del país, para que jerarquice nuevamente la importancia de los distintos sectores y agentes económicos. La interrelación de los problemas significa que las medidas correctivas que se intenten en un sector, necesariamente traen repercusiones en otro. Luego, el binomio economía-medio ambiente se vuelve un fenómeno interdependiente. Por ello, entendemos la necesidad de buscar soluciones más globalizadoras al problema de la calidad del aire.

Aún cuando el Instituto Nacional de Ecología-Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (INE-SEMARNAP), en otros documentos diferentes al de Pro-aire, busca darle una nueva orientación a la gestión ambiental diseñando instrumentos fiscales que castiguen conductas ambientalmente/socialmente indeseables. Mediante el establecimiento, de manera conjunta con la SHCP, de derechos e impuestos ecológicos en ciertas actividades y productos, al tiempo que se da una desgravación paulatina del IVA, del impuesto al activo de las empresas y del impuesto sobre la renta, para evitar una transferencia de recursos del sector privado al gobierno. Asimismo, se busca financiar una política de desarrollo sustentable, mediante: remoción de subsidios, reforma fiscal, derechos y cuotas de uso, recuperación de rentas de escasez de recursos naturales, definición de derechos de propiedad, privatizaciones, multas, financiamiento externo, incremento en la competitividad, inversión pública, impuestos prediales, bonos ambientales, autorregulación, fondos o fideicomisos, cuotas de mejoramiento y nuevos esquemas de desarrollo urbano, transferencias de potencial o derechos transferibles de desarrollo, comercialización internacional de servicios ambientales y subsidios cruzados, entre otros.

Esto implicaría desde el punto de vista de este autor, integrar las políticas ambientales y fiscales, y para ello se requiere llevar a cabo una reforma al sistema impositivo, que en el corto plazo no parece viable. Ya que un cambio en la política impositiva, debe considerar el marco político e institucional y la estructura de poder que subyace a los procesos económicos[28]. En todo caso, esta reforma podría darse en forma incremental, mediante el establecimiento de acuerdos negociados que reduzcan la incertidumbre de los agentes económicos por la implementación de la política ambiental.

Sin duda, el potencial de conflicto por la instrumentación de mecanismos de mercado, sigue permeando a la política ambiental. En un contexto de profundización de la crisis económica y de pérdida de credibilidad, pareciera que el asunto del medio ambiente, y con ello de la calidad del aire, se pospondrán dentro de las prioridades de la acción gubernamental.

Por otra parte, las dificultades en la implementación práctica y los problemas administrativos con la política de combate a la contaminación, ha generado que se busque la realización de acuerdos negociados, como una estrategia para incorporar a los actores políticos en procesos de negociación para promulgar regulaciones formales. Esto permite de alguna manera, la superación de los conflictos de intereses que sustentan cada grupo, ya sean estos de tipo político-institucional, corporativo o técnico-burocrático, en base al consenso.

Esto se hace patente específicamente, en el Convenio General de Concertación Ambiental para Mejorar la Calidad del Aire en el Valle de México. Los actores políticos firmantes de dicho acuerdo son: la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca; de Energía; de Comercio y de Fomento Industrial; de Comunicaciones y Transportes; de Educación Pública, y de Salud, así como el Departamento del Distrito Federal; el Gobierno del Estado de México; Petróleos Mexicanos; la Comisión Federal de Electricidad; el Instituto Mexicano del Petróleo; Luz y Fuerza del Centro; la UNAM, UAM, IPN, ITESM-Campus Estado de México; la Confederación de Cámaras Industriales de los Estados Unidos Mexicanos; la Cámara Nacional de la Industria de la Transformación; la Asociación Mexicana de la Industria Automotriz, A.C.; y, la Asociación Nacional de Productores de Autobuses, Camiones y Tractocamiones, A.C. .

Lo relevante de este convenio, son los compromisos logrados con los actores vinculados a la problemática del aire:

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público se compromete a participar en la elaboración de propuestas sobre exenciones arancelarias a la importación de equipos ambientales, acreditación fiscal para el uso de tecnologías ambientales y capitalización del fideicomiso ambiental de la ZMVM. Asimismo, a brindar facilidades hacendarías para la renovación del parque vehicular.

La Secretaria de Comercio y Fomento Industrial, por su parte, definirá los casos en que proceda la exención arancelaria a equipos ambientales y promoverá la introducción de vehículos de emisiones cero en la ZMVM.

La Secretaría de Energía participará en el desarrollo de un nuevo sistema normativo y de reconversión tecnológica en la distribución y uso doméstico y en los servicios de gas LP, en la promoción y regulación de sistema de uso de gas natural, y en los procesos que promuevan la introducción de vehículos de emisiones cero en la ZMVM.

La Asociación Mexicana de la Industria Automotriz, A.C., se comprometió a:

  1. Promover entre sus agremiados, la incorporación de los avances tecnológicos que se vayan desarrollando en la industria, particularmente en lo que se refiere al uso de sistemas de control de emisiones contaminantes de vehículos y su utilización en función de su eficacia para cumplir con la normatividad establecida.
  2. Promover el estudio, la promoción y el desarrollo del vehículo eléctrico en México.
  3. Estudiar las opciones que se le presenten para el equipamiento en vehículos eléctricos de flotillas de dependencias y entidades públicas.
  4. Estudiar la oportunidad y las condiciones para realizar una campaña de experimentación de modelos de vehículos eléctricos.
  5. Colaborar en la elaboración de normas oficiales mexicanas (NOM) en materia ambiental, así como en el diseño de criterios de promoción y fomento para el uso de vehículos eléctricos.

La Asociación Nacional de Productores de Autobuses, Camiones y Tractocamiones, A.C., promoverá entre sus agremiados, la incorporación progresiva de los avances tecnológicos que se vayan desarrollando, particularmente en lo que se refiere al uso de sistemas de control de emisiones contaminantes de vehículos y su utilización en función de su eficiencia para cumplir con la normatividad establecida.

De alguna manera, la firma de este convenio refleja los alcances de las políticas diseñadas por los decisores ambientales, para atacar el problema de la contaminación atmosférica. Y de la necesidad de lograr acuerdos negociados con los diversos agentes económicos-actores políticos, particularmente porque permiten dar una alternativa flexible a las regulaciones de comando y control. Pero esto requiere una arena política para estos diversos actores: la Comisión Metropolitana para la Prevención y Control de la Contaminación en el Valle de México.














I.- Inventario de Emisiones 1983
(tons/año)
Sector
SO2
NOx
HC
CO
PST
TOTAL
Vehículos
10,986.5
38,982
385,002
3’599,995
12,811.5
4’047,777
Industria
400,587.5
93,002
140,014
120,012
140,999.5
894,615
Total
411,574
131,984
525,016
3’720,007
153,811
4’942,392
Fuente: Elaboración propia con datos según UNAM, 1983, en Legorreta, Jorge. Transporte y
Contaminación en la Ciudad de México, Centro de Ecología y Desarrollo, 1995, p. 196

II.- Inventario de Emisiones 1987
(tons/año)
Sector
SO2
NOx
HC
CO
PST
TOTAL
Vehículos
7,300
111,325
309,885
3’573,423
41,245
4’043,178
Industria
236,009
67,999.5
137,495.5
52,998
128,005.5
622,507.5
Fuentes Naturales




251,010.5
251,010.5
Total
243,309
179,324.5
447,380.5
3’626,421
420,261
4’916,696
Fuente: Elaboración propia con datos según SEDUE, 1987, en Legorreta, Jorge. Transporte
y contaminación en la Ciudad de México, Centro de Ecología y Desarrollo, 1995, p. 197.



III.- Inventario de Emisiones 1989
(tons/año)
Sector
Fuente
SO2
NOx
HC
CO
PST
TOTAL
Energía

73,028
9,846
31,843
53,205
4,699
172,621
Ind. y Serv.

87,792
32,871
40,102
16,282
12,711
189,758
Transporte

44,774
133,691
300,380
2’853,778
9,549
3’342,172

Autos priv.
3,557
41,976
141,059
1’328,133
4,398
1’519,123
Daño Ecol.

131
931
199,776
27,362
423,640
651,840
Total

205,725
177,339
572,101
2’950,627
450,599
4’356,391
Fuente: Lacy, Rodolfo. La calidad del aire en el Valle de México, El Colegio de México, 1993, p. 46-48.




IV.- Inventario de Emisiones 1994
(tons/año)
Sector
Fuente
SO2
NOx
HC
CO
PST
TOTAL
Industria

26,051
31,520
33,099
8,696
6,358
105,724
Servicios

7,217
5,339
398,433
948
1,077
413,014
Transportes

12,200
91,787
555,319
2’348,497
18,842
3’026,645

Autos priv.
6,061.5
31,913
253,865.7
1’044,008
10,321
1’346,169
Veget. y Suelos

0
0
38,909
0
425,337
464,246
Total

45,468
128,646
1’025,760
2’358,141
451,614
4’009,629
Fuente: Elaboración propia con datos según SEMARNAP. Programa para mejorar la calidad del aire en el Valle de México:1995-2000, SEMARNAO-DDF-EDOMEX, 1996, p. 74.

V.- Viajes de los Residentes del AMCM,
según Modalidad de Transporte
Modalidad
Viajes
Porcentaje
Transp. Púb.
15’238,465
74.1
Transp. Priv.
5’082,075
24.7
Transp. Mixto
47,445
0.2
Otros
205,740
1.0
Total
20’573,725
100
Fuente: Elaboración propia con datos de
INEGI. Encuesta Origen y Destino de los
Viajes de los Residentes del AMCM:1994,
INEGI-DDF-EDOMEX,1995, p. 53





VI.- Viajes de los Residente del AMCM
según Propósito
Propósito
No. de Viajes
Porcentaje
Regresar Hogar
9’380,827
45.6
Ir al Trabajo
4’628,986
22.5
Ir a la Escuela
2’852,261
13.9
Total
20’573,725
100
Fuente: Elaboración propia con datos de
INEGI. Encuesta Origen y Destino de los
Viajes de los Residentes del AMCM:1994,
INEGI-DDF-EDOMEX,1995, p. 72



VII.- Hogares de los Residentes del AMCM por

[1]Bravo Álvarez, Humberto. Perspectiva científica del problema de la contaminación atmosférica fotoquímica de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México: Revisión Histórica, Seminario Aire y Política: Acuerdos y Desacuerdos en Torno a la Contaminación Atmosférica de la Ciudadd de México, El Colegio de México, Centro de Estudios Demográficos y de Desarrollo Urbano, 1996[]
2Lezama, José Luis. La Construcción Ideológica y Política del Problema de la Contaminación del Aire: el caso de la Ciudad de México, Seminario Aire y Política, El Colegio de México, Abril 1996.[]
3La caracterización del período 1970-1982 como altamente intervencionista en la economía, y que creó un conflicto entre el gobierno y los mercados, como mecanismo de asignación de recursos, puede verse en: Bazdresch, Carlos y Levy, Santiago. “El populismo y la política económica de México, 1970-1980” en Dornbusch, Rudiger. La macroeconomía del populismo, FCE, 1992, p. 255-295.[]
4Godau Schucking, Rainer. La protección ambiental en México: sobre la conformación de una política pública, Estudios Sociológico III: 7, El Colegio de México, 1985. []
5Ídem, p. 60.[]
6 Ibidem, p. 61[]
7Ibidem, p. 62.[]
8 Así lo ha reconocido el actual Director de Política Ecológica de la Secretaría del Medio Ambiente del DDF: “Los problemas de coordinación entre instituciones involucradas en los problemas ambientales y la calidad del aire parecen ser aún el gran escollo a vencer”, en el documento que elaboró para el Seminario Aire y Política, realizado en el Colegio de México en Abril de 1996.[]
9Del Pont, Luis Marco. “Reacción Social y Contaminación Ambiental: Enfoque criminológico”, en UAM-Azcapotzalco. 4º Seminario Internacional de Delitos de Cuello Blanco, p. 40.[]
10 Godau, p. 64-65.[]
11 Idem, p. 68.[]
12 Idem, p. 68.[]
13 Idem, p. 69.[]
14 Idem, p. 73.[]
15Idem, p. 75.[]
16 Ídem, p.77.[]
17Poder Ejecutivo Federal. Programa Nacional de Ecología 1984-1988, p.39, citado en Legorreta, Jorge. Transporte y Contaminación en la Ciudad de México, Centro de Ecología y Desarrollo, 1995. []
18 Dicho convenio buscaba incorporar tecnologías avanzadas para el problema de las emisiones en vehículos nuevos. Cfr. Comisión Nacional de Ecología. Ecología: 100 Acciones Necesarias, Enero de 1987.[]
19 Cfr. Jáuregui, E. Evaluación preliminar del impacto del programa “un día sin auto” en los niveles de contaminación en el Distrito Federal, Centro de Ciencias de la Atmósfera, GEO-UNAM, Vol. 1, No. 3, 1992, p. 17.[]
20Legorreta, Jorge. Transporte y contaminación..., p. 254.[]
21Un inventario de emisiones es “una base de datos que idealmente contiene las dimensiones temporales, espaciales y detallada composición química de las emisiones de fuentes antropogénicas y biogénicas”. IMP y Los Alamos National Laboratory. México City Air Quality Research Initiative, Vol. II, 1994, p. 19.[]
22Existe una diferencia en los supuestos y metodologías de cálculo de los inventarios de emisiones. Aún así, resulta necesario hacer esta comparación para tener una imagen aproximada de la evolución del asunto. SEMARNAP. Programa para mejorar la calidad del aire en el Valle de México: 1995-2000, p.74.[]
23Cfr. SEMARNAP. Programa para mejorar la calidad del aire en el Valle de México: 1995-2000, SEMARNAP-DDF-EDOMEX, P. 171.[]
24 Las ineficiencias asociadas al consumo individualizado del automóvil, los valores culturales que subyacen a su consumo y las consecuencias ecológicas de ello, se pueden profundizar en: Freund, Peter y Martin, George. The ecology of the automobile, Black Rose Books Ltd, 1993, p. 15-80.[]
25Estos datos provienen de OCDE. Environmental taxes in OECD countries, OECD, 1995, págs. 52, 74 y 79.[]
26Las desventajas del uso de la política de combustibles “limpios”, puede consultarse en: Adler, Jonathan H. Clean fuels, dirty air, Environmental Politics, p.22.[]
27Pedrero Nieto, Rafael. Administración estratégica del tráfico urbano: Alternativas de solución, Instituto de Investigación Económica y Social Lucas Alamán, A.C., 1993, p. 9-22.[]
28La complejidad de llevar a cabo modificaciones en la estructura impositiva de un país, y como los agentes políticos y económicos participan, puede encontrarse en: Levacic, Rosalind. Economic policy-making, Wheatsheaf Books Ltd, 1987, p. 99-104.

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