MAESTRÍA
EN DERECHO FISCAL.
SEMINARIO SOBRE
LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL
ESTADO.
FINANZAS
PÚBLICAS.
1.1.- Las finanzas
públicas.
La palabra finanzas es un derivado del verbo latino finer, cuyo significado
es terminar o pagar.
Así , el concepto de finanzas comprende todo lo
relativo a pagar, en donde además del acto de terminar con un adeudo,
también queda incluida la forma de manejar aquello con que se paga y la
forma en la que se obtuvieron los recursos necesaria para estar en posibilidad
de realizar los pagos.[1]
El Licenciado
Manuel Espinoza Barragán platea en su obra Lineamientos de Derecho
Público, que
el Estado tiene en nuestra época una serie de
actividades que son sumamente variadas y amplias y van desde la
conservación de la sociedad, la salvaguardia de su independencia, la
seguridad del orden y la tranquilidad, tanto exteriores como interiores, hasta
el progreso social, económico, educativo, sanitario y
cultural.[2]
Dichas
actividades igualmente son conocidas bajo la denominación de cometidos o
tareas del Estado, y para su desarrollo, la entidad estatal requiere allegarse
de los bienes que le permitan tanto proveer su existencia, como los bienes que
aparte permitan el desarrollo de los servicios públicos.
Por esta
razón el Estado realiza la actividad financiera que le permita a llegarse
de los bienes al efecto.
En el diccionario
Jurídico 2004 las finanzas públicas quedan definidas como
sigue:
Son los
ingresos y los gastos del Estado, normalmente previstos en el presupuesto. Estas
operaciones están sujetas al principio de legalidad y tienen por objeto
realizar las funciones financieras del Estado. El termino finanzas
públicas es muy debatido en virtud de que para varias corrientes del
pensamiento económico y financiero no comprende el alcance real de la
disciplina sistematizada históricamente bajo este
concepto.[3]
Las finanzas
publicas no pueden ser entendidas sin el análisis histórico que
revela la necesidad de que el ciudadano tenga certeza de los derechos del Estado
a percibir ciertas exacciones su justa causa, pero igualmente se encuentra
estrechamente vinculado a la exigencia social de que los limites del Estado para
recaudar, así como de la exigencia de requerir a cuentas al gobernantes
se establecieran en normas claras y que permitieran al pueblo conocer e incluso
controlar las actividades económicas estatales.
Así pues,
se reconoce que la ciencia de las finanzas públicas como tal
surgió en Francia, aun cuando antes encontremos antecedentes que revelan
la necesidad del Estado para financiar sus recursos a sus necesidades y de hacer
estudios cada vez mas profundos sobre la manera de mejorar la aplicación
de los recursos cada ocasión mas escasos para el Estado, así pues,
al decir del maestro Ernesto Flores Zavala, las finanzas públicas
conquistaron su autonomía en el siglo XIX y fue sólo hasta
entonces que fue objeto de estudio
sistemático.
[4]
Debido por lo
tanto a que es reciente el estudio de las Finanzas en general y concretamente de
las que corresponde al Estado y que por ello se adjetivan como Públicas,
que son varias las definiciones que de esta ciencia podemos obtener.
Sólo como
dato histórico, he de señalar que el primer antecedente de alguna
institución que en el contexto internacional se ocupara de detallar y
estudiar esta ciencia del Derecho y de la actividad económica del estado,
se remonta al 12 de febrero de 1938, año en el cual fue fundada en la
Haya, la Asociación Internacional de Derecho Financiero y Fiscal, cuyo
primer congreso fue celebrado precisamente en La Haya el año
siguiente.
[5]
La ciencia de las Finanzas Públicas se ha desarrollado primero ante
concepciones liberalistas, que postulaban la necesidad de que el estado
permitiera en la vida privada que entre los ciudadanos se permitieran los
principios económicos guiados por el laisses faire, laisses
passer, para que mas tarde con las teorías sociales se pugnará
por ampliar la actuación del Estado hasta convertirlo en un verdadero
interventor de la economía o incluso un rector de la misma, como
ocurrió esencialmente en régimen socialista.
Hoy, al primer lustro del siglo XXI, es difícil para los Estados
absortos en la globalización, fijar con certeza el limite entre la
liberalidad económica y el intervensionismo económico, pues
incluso las grandes potencias, en concreto, los Estados Unidos de
Norteamérica, China, Japón o la propia Unión
Económica Europea, de una u otra manera intervienen sus economías
para lograr una distribución democrática de la riqueza, así
como pugnan por una mayor libertad económica para enfrentar las
necesidades humanas.
Podemos precisar
que el objeto de estudio que ocupa a la Ciencia de las Finanzas Públicas
es el siguiente:
La Ciencia de
las finanzas Públicas tiene por objeto investigar las diversas maneras
por cuyo medio el Estado o cualquier otro orden público se procura las
riquezas materiales necesarias para su vida y su funcionamiento y también
la forma en que estas riquezas serán
utilizadas.[6]
Los resultados de
los estudios y teorías de los científicos de las finanzas
públicas para que el Estado pueda dedicar sus recursos a satisfacer sus
necesidades, se revelan posteriormente en normas, cuando el Poder Legislativo de
los estados asume alguna de las teorías relevantes como el contenido de
la voluntad soberana transformado en precepto jurídico.
La norma
jurídica plasma así pues las preocupaciones tanto de los
teóricos como de la población respecto al planteamiento de la
manera en que el Estado realizar su actividad financiera del Estado.
Las normas
jurídicas revelan estas preocupaciones cuando el Estado genera preceptos
que regulan el derecho y obligación del Estado a recaudar parte del
patrimonio de los ciudadanos, así como la obligación del Estado a
rendir cuentas públicas de lo recaudado y por ello, el estudio de los
efectos que la recaudación tiene en la sociedad en el futuro cercano como
en el desarrollo nacional a largo plazo. A ese conjunto de normas se les conocen
como normas de programación y presupuesto.
La actividad
financiera pública concebida en términos normativos supone
determinados fines para lo cual se deben conocer los efectos provocados por los
instrumentos financieros (los ingresos y los gastos públicos), y el
problema radica en elegir los medios más eficaces. El enfoque normativo
consta de tres etapas:
- La constituida por el estudio de las finalidades a las que pretenden
servir los distintos programas de ingresos y gastos
gubernamentales.
- La que consiste en el conocimiento de los efectos económicos de
los programas de los referidos ingresos y gastos públicos,
y
- La última, que consiste en instrumentar la política a
perseguir, esto es, elegir los medios más eficaces para lograr las
distintas finalidades. Por otra parte, la actividad financiera estatal
explicaría las causas que condicionan a las autoridades públicas
en el proceso de toma de decisiones. El objeto sería explicar los motivos
de las acciones financieras y aplicar dicha estructura para predecir que
acción fiscal se tomará en supuestos
diferentes[7].
Esta
última cita es importante en si misma, pues revela que las Finanzas
Públicas del Estado son de tal naturaleza que deben atender al bien
general, así como que la preocupación de esta ciencia no concluye
con el análisis de los efectos de un presupuesto en la colectividad, sino
que se extiende a analizar cuales fueron los resultados finales de los programas
aplicados con cada año y por último, que entre la
satisfacción de necesidades, como en la realización y el logro de
ciertos efectos públicos, la Ciencia de las Finanzas Públicas se
encuentra vinculada con la Política, aunque compartimos el punto de vista
de los maestros Luis Humberto Delgadillo Gutiérrez y Manuel Lucero
Espinosa, en el sentido de que el contenido de la Ciencia de las Finanzas
Públicas esta vinculado con aspectos
económicos.
[8]
En la actualidad
se reconoce el contenido económico de las finanzas del Estado; así
es que en esta materia Richard Musgrave expone que las funciones financieras del
Estado en una economía neocapitalista contemporánea pueden
resumirse en las siguientes: 1) la asignación óptima de los
recursos disponibles para la satisfacción de las necesidades
públicas; 2) el pleno empleo con estabilidad en los precios, y 3) la
equidad en la distribución del ingreso. Otros autores agregan o
rectifican esta clasificación y algunos como Fuentes Quintana y
Retchkiman, añaden el desarrollo
económico.
[9]
No obstante,
dicho contenido económico, la regulación de los principios, de la
naturaleza y de las instituciones conforme a las cuales se realizan las
actividades financieras del Estado, son de tal naturaleza, que es de
interés público la creación normativa que permita a la
entidad estatal hacerse de recursos para enfrentar sus necesidades, así
como de la existencia de normas que les permitan recaudarlos y
erogarlos.
Así
encontramos dentro de las ramas del derecho administrativo, a una ciencia
autónoma que se ocupa del estudio concreto de las actividades financieras
del Estado, denominada como derecho Financiero.
El derecho
financiero tiene por objeto regular las tres etapas o momentos de la actividad
financiera del estado: la recaudación u obtención de los recursos;
la administración o asignación a los planes y programas y la
erogación o gasto para satisfecer las necesidades
públicas.
1.2. Los ingresos del
Estado.
La estructura gubernamental del estado requiere para cumplir con las
funciones que la ley le otorga de proveerse de los medios económicos
necesarios para enfrentar sus obligaciones de proveer los servicios
públicos, así como para garantizar su continua existencia.
Así
entonces el Estado tiene la necesidad de asignar a la estructura gubernamental
una serie de ingresos financieros que se obtienen a gracias a la
recaudación tributaria.
La
recaudación es una actividad soberana del Estado, en la que se demuestra
la potestad de este al imponer inclusive de forma coactiva el cobro del tributo
sobre los ciudadanos e incluso sobre los propios órganos gubernamentales
obligados al pago del tributo.
Esta
característica coactiva, heterónoma y general, es la que brinda
tanto al derecho financiero como al derecho tributario sus
características de ramas autónomas del resto del sistema
jurídico.
En general el
estado obtiene ingresos en dos grandes vías, los que recibe en vía
de derecho privado y los que recibe en vía de derecho público.
Pero finalmente son los ingresos regulados por las normas de derecho
público y que el Estado obtiene ejerciendo su potestad soberana los que
conforman el monto de mayor importancia para la existencia del Estado.
Los ingresos por derecho privado son mínimos, generalmente el Estado
los recibe en vía de cesiones de derechos privadas, en vía de
donaciones o en vía testamentaria o intestamentaria.
Son los ingresos del Estado regulados por el derecho Público los que
ocupan el estudio fundamental del Derecho Financiero.
1.3.-
Los recursos del Estado.
Así entonces, los recursos del Estado se obtienen
primordialmente por normas de derecho Público.
En este sentido existen dos tipos de ingresos del Estado en
relación a las características de las normas de derecho
público que los regulan.
Por una parte tenemos los recursos fiscales y en otra a los
recursos con carácter de financiamientos.
En
el primer caso estaremos refiriéndonos a los ingresos e carácter
fiscal. En el otro nos referimos a los ingresos que provienen de la
contratación de créditos, empréstitos o préstamos
derivados.
Sin embargo a mi
parecer la clasificación teórica que nos puede ilustrar con mayor
precisión cuál es la manera en que se dividen los ingresos del
estado es la clasificación cameralista que divide a los ingresos del
Estado de la siguiente manera:
1.- los
ingresos derivados del principio de la soberanía fiscal del Estado esto
es, los impuestos;
2.- Los
ingresos que provienen de unidades económicas del Estado, posteriormente
conocidas como empresas públicas, y, por último,
3.- Las
derivadas de la deuda
pública.[10]
De la clasificación anterior el Estado obtiene la mayor parte de sus
ingresos de las contribuciones que esté impone a los ciudadanos, aunque
se debe precisar que esta no es la única fuente de ingresos del Estado,
pues también se deben enunciar entre dichos ingresos aquellos que se
adquieren por medio de financiamientos contratados fuera o dentro del
país, mismos que dan origen a la deuda pública.
1.4.- Clasificación en la
Legislación mexicana.
La Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2005
enumera en su artículo 1º los ingresos que en materia Federal le
corresponde obtener al estado Mexicano; dichos ingresos se encuentran
clasificados en tres grandes incisos que son los siguientes:
A) Los ingresos del Gobierno
Federal.
Entre estos ingresos que el Gobierno federal tiene derecho a obtener se
encuentran los impuestos; las contribuciones de mejoras; los Derechos; las
contribuciones no comprendidas en la Ley de ingresos causadas en ejercicios
fiscales anteriores pendientes de liquidación o de pago; los productos y
los aprovechamientos.
B) Los ingresos de organismos y
empresas.
Entre los cuales se encuentran los ingresos correspondientes a los
organismos y empresas paraestatales o de participación estatal y las
aportaciones de seguridad social
c) Los ingresos derivados de
financiamientos.
Entre estos se encuentran todos los ingresos que el Estado mexicano percibe
por concepto de endeudamiento público, incluyendo entre ellos los
diferimientos de pago.
La definición legal de cada uno de estos ingresos del estado es
obtenida de los artículos 2º y 3º del Código Fiscal de
la Federación, salvo en el caso de los ingresos derivados de
Financiamiento, los cuales se encuentran a su vez regulados por los
artículos 1º y 2º de la Ley de Deuda Pública.
DEFINICIÓN LEGAL
DE LAS CONTRIBUCIONES:
Las contribuciones según el contenido el artículo 2º del
Código Fiscal de la federación quedan definidas por dicho
ordenamiento de la manera siguiente:
Impuestos: Son las contribuciones establecidas en Ley que deben
pagar las personas físicas y morales que se encuentren en la
situación jurídica o de hecho prevista por la misma y que sean
distintas de las señaladas en las fracciones II ( Aportaciones de
Seguridad Social), III (Contribuciones de mejoras), y IV (Derechos) del
artículo 2º del Código Fiscal de la
Federación.
Aportaciones de seguridad Social: son las contribuciones
establecidas en la ley a cargo de Personas que son sustituidas por el estado en
el cumplimiento de obligaciones fijadas por ley en materia de Seguridad Social o
a las personas que se beneficien en forma especial por servicios de seguridad
social proporcionados por el mismo Estado.
También
quedan establecidas por excepción y descarte en la fracción IV del
artículo 2º del código Fiscal de la federación al
dispones que cuando sean organismos descentralizados los que proporcionen la
seguridad social a que hace mención la fracción II del mismo
ordenamiento, las contribuciones correspondientes tendrán la naturaleza
de aportaciones de seguridad social.
Contribuciones de mejoras: Son las establecidas en a Ley a cargo de
las personas físicas y morales que se beneficien de manera directa por
obras públicas.
Derechos: son las contribuciones establecidas en Ley por el uso o
aprovechamiento de los bienes de dominio público de la Nación,
así como por recibir servicios que presta el Estado en sus funciones de
Derecho Público, excepto cuando se presten por organismos
descentralizados u órganos desconcentrados cuando, en este último
caso, se trate de contraprestaciones que no se encuentren previstas en la Ley
Federal de Derechos. También son derechos las contribuciones a cargo de
los organismos públicos descentralizados por prestar servicios exclusivos
del Estado.
Accesorios de las contribuciones: La propia Ley de ingresos da lugar
a que los impuestos puedan tener accesorios, según se desprende de la
misma al revisarse todos los impuestos que es posible que pueda obtener el
Estado. Así entonces, el Código fisvcal de la Federación
contempla en su último párrafo del artículo 2º la
noción de los accesorios de las contribuciones entre las cuales se
estiman a los recargos, las sanciones, los gastos de ejecución y la
indemnización. Aun cuando dicho ordenamiento omite precisar en que
consiste la esencia de cada una de esas percepciones.
Aprovechamientos: Son aprovechamientos los ingresos que percibe el
Estdo por funciones de derecho público distintos de las contribuciones,
de los ingresos derivados de financiamientos y de los que obtengan los
organismos descentralizados y las empresas de participación
estatal.
Recargos: Son las sanciones, los gastos de ejecución y la
indemnización por cheque rebotado en cumplimiento de la obligación
de pago al fisco, constituidos a su vez como accesorios de los aprovechamientos
y participan de la misma naturaleza que estos.
Productos: Son productos las contraprestaciones por los servicios
que preste el Estado en sus funciones de derecho privado, así como por el
uso, aprovechamiento o enajenación de bienes de dominio
privado.
Clasificación de los ingresos
del
Estado percibidos como
financiamientos.
Por lo que hace a la otra fuente de ingresos a que se hizó
referencia al principio de este capítulo osea los financiamientos que se
contraen, existen disposiciones en la Constitución y en la Ley General
de deuda Pública.
En la
Constitución se atribuyen al Congreso las facultades de “dar bases
sobre las cuales el Ejecutivo puede celebrar empréstitos sobre el
crédito de la nación las de aprobarlos y reconocer y mandar pagar
la deuda nacional en el concepto de que ningún empréstito
podrá celebrarse sino para la ejecución de obras que directamente
produzcan un incremento en los ingresos públicos, salvo que se realicen
con el propósito de regulación monetaria, las operaciones de
conversión y los que se contraten durante alguna emergencia declarada en
los términos del artículo 29 Constitucional (Constitución
Federal, artículo 73, fracción VIII).
En la Ley
general de Deuda Pública se establecen las normas para la
obtención de los financiamientos que constituirán la Deuda
Pública y la competencia que en la materia corresponde a la
Secretaría de Hacienda y Crédito
Público[11].
Los
financiamientos provienen de la contratación de créditos,
empréstitos o préstamos derivados de I) la suscripción de
bonos o emisión de títulos de crédito p cualquier otro
documento pagadero a plazo; II) la adquisición de bienes o
contratación de obras o servicios pagaderos a plazo; III) los pasivos
contingentes relacionados con los actos anteriores y IV) la celebración
de actos jurídicos análogos a los mencionados y todos los pasivos
creados por esas operaciones constituyen la deuda pública
estatal.[12]
UNIDAD DOS.
LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL
ESTADO.
2.1.- Aspecto
Económico.
Con el derecho financiero ocurre el mismo fenómeno en materia
económica que con el Derecho económico.
El
carácter instrumentalista del derecho económico en la
economía se manifiesta en la adaptabilidad de sus reglas a las
condiciones cambiantes de los sistemas
económicos...[13]
De igual modo el Derecho Financiero se ha tenido que adaptar a las
circunstancias cambiantes de la economía moderna, así hemos sido
testigos mudos, aceptantes tácitos, como lo podemos derivar de Juan
Jacobo Rosseau, del nacimiento de una Constitución Social, la de 1917 que
en su creación a que el estado asumiera una actividad financiera
participante de los quehaceres públicos como de la vida económica
del Estado y de la Población.
La Constitución de 1917, obligaba al Estado a desarollar un papel de
rector económico y de regulador y distribuidor de la riqueza nacional y
en este sentido toda la actividad financiera que se desempeño aún
hasta finales de la década de l971-1980, se enfocó a la
dedicación de los ingresos del estado como medios para incentivar el
desarrollo económico e industrial del país, sin embargo,
igualmente y debido a los vencimientos de deuda al final del periódo de
desarrollo estabilizador, el sistema entró e una crisis primero de pagos
y después de crecimiento, de la cual aún hoy no hemos
salido.
En consecuencia de esas propias crisis económicas e incluso que a
nivel mundial se han resentido, el modelo económico del país ha
cambiado, mutándose de un régimen de economía mixta a u
otro de carácter neoliberal individualista, que ha modificado por entero
las funciones que el Estado Mexicano debe desempeñar en materia
económica, hasta prácticamente reducir sus actividades casi a las
del estado policía del siglo XIX, aún cuando quedan aún en
el país algunas pocas empresas paraestatales, que no obstante, siguen
siendo las mas importantes.
Esto, indudablemente ha tenido consecuencia sobre el régimen
financiero del estado mexicano, pues con la reducción de gastos en
materia de las actividades de fomento industrial, así como con la
eliminación de la mayor parte de las industrias de participación
estatal, indudablemente se han transformado las finanzas del estado, aunque no
las preocupaciones financieras mas importantes de las últimas dos
décadas del siglo XX, consistentes en los vencimientos de deuda, que
ahora amenazan con convertirse en una nueva carga en contra del erario federal
en virtud de los vencimientos para el año 2020, relativos a los
préstamos contraídos con el Banco Mundial para enfrentar la crisis
de 1994.
2.2.- Aspecto
Político.
En cuanto al aspecto político, el espíritu de la Ley
financiera., evocando a Montesquieu, se centra esencialmente en el contenido de
los artículo 25, 26, 28 y 29 de l Constitución Federal que
previenen que el desarrollo Económico del país será
dirigido esencialmente por el estado, obligando la Constitución al propio
estado mexicano a favorecer un desarrollo económico con visión
democrática.
Lógicamente para lograr un desarrollo económico equilibrado,
el estado debe de realizar gastos para brindar los servicios públicos
necesarios para lograr una justa distribución de la riqueza y un
crecimiento económico que permita redistribuirla, y la forma e obtener
dichos recursos es a través de las contribuciones o de deuda
pública, de tal manera que de manera indubitable esos artículos
que previenen el régimen económico de la nación,
también se encuentran íntimamente vinculados con el sistema
financiero del estado, concretamente en relación a las actividad
tributaria consagrada en el artículo 31 fracción IV de la
Constitución, como presupuestaria, en el sentido de plantear, estudiar y
determinar los
ingresos necesarios para satisfacer el presupuesto.
La actividad presupuestaria, que es una fase preparatoria de las
actividades financieras del estado, es una fase netamente política, en la
cual corresponde, por razones históricas de peso, que provienen de la
Inglaterra del siglo XVIII, que sea la Cámara de Diputados
únicamente, osea el pueblo constituido como una soberanía, el que
discuta y apruebe el presupuesto para satisfacer los egresos estatales del
año siguiente de ejercicio.
Igualmente es menester político al momento de la aprobación
del presupuesto el estado, que la soberanía acuerde respecto a los hechos
jurídicos que se van a transformar en hechos generadores de tributos,
así como la finalidad económica y política que se persigue
con cada tributo determinando con precisión los objetivos que se piensan
alcanzar con los mismos.
2.3.- Aspecto
jurídico.
El derecho regula la actividad financiera del Estado en atención a
dos ámbitos económicos distintos; por una parte el derecho
financiero es esencialmente una rama de derecho público y por ello tiene
indiscutiblemente vínculos con el derecho constitucional, siendo sus
fuentes esenciales los artículos 14, 16, 21 y 21 aplicados
analógicamente; 25,26,27, 28, 29, 31 fracción IV, 71,72, 73, 74,
89, 131 y133 esencialmente, los cuales encuadran los principios jurídicos
hacia los cuales debe atender la actividad financiera del Estado.
Otra rama con la cual tiene vínculos el derecho financiero es el
derecho Administrativo, pues la organización del Sistema Tributario
Nacional, del Sistema de Programación y Presupuesto, así como del
Sistema de Rendición de Cuentas públicas y la estructura y
organización de los principios de los órganos y organismos que
regulan a cada una de las entidades que forman parte de ellos se encuentran
establecidos en esta rama jurídica, así como las bases generales
que fijan los elementos esenciales de los actos que la Administración
Pública debe realizar con el fin de efectuar la actividad financiera del
Estado.
El derecho Internacional Público es otra rama importante con la cual
el derecho financiero establece una íntima vinculación, sobre todo
cuando se trata de estudiar cuales son las causas de la doble tributación
de entre los Estados., así como cuando a partir de esos estudios se
generan los elementos e instrumentos necesarios con el objeto de
evitarla.
En relación al derecho Penal es indudable que la fuerza instrumental
que revela la ejecutoriedad de la potestad financiera soberana del Estado se
encuentra en este sistema jurídico. El Derecho penal especializado en
materia financiera ha conformado tipos penales autónomos y
específicos para ada una de las subramas que integran el sistema
financiero del Estado Mexicano, existen pues, tipos penales en materia de la
subrama fiscal, cuya finalidad es evitar la evasión del pago de impuestos
esencialmente, en materia de Administración y erogación
esencialmente la rama penal se fija en establecer tipos penales que tiendan a
prevenir la comisión de fraudes contra la administración y de
determinar con certeza los elementos para tipificar las responsabilidades en que
pueden incurrir los servidores públicos al desviar los recursos del
erario.
En materia del derecho privado podemos encontrar vinculaciones con el
derecho notarial, y mercantil, al fijarse esencialmente en el derecho fiscal,
los elementos de las obligaciones que corresponden a los fedatarios
públicos como a los retenedores, sean personas físicas o morales
en su calidad de retenedores del pago de contribuciones
2.4.- Aspecto
sociológico.
En el plano sociológico, el derecho financiero tiene esencialmente
como finalidad la de lograr una equitativa distribución de la riqueza, de
tal manera que sus efectos se revelen generalmente en el gasto,
sociológicamente se espera que el tributo sea devuelto de forma
heterogénea a través de la prestación de servicios
públicos generales, en igualad de circunstancias a toda la
población.
Igualmente entre los egresos del Estado se previenen las actividades de
fomento a través de subsidios a los ciudadanos que realicen actividades
económicas necesarias para el desarrollo nacional.
2.5.- Necesidades que satisface el
Estado.
El Estado moderno tiene una finalidad que consiste en generar el bien
común a la población.
Para realizar el bien común, el Estado debe de realizar sus
distintos cometidos o también conocidas como tareas.
Dichas tareas satisfacen las necesidades tanto del estado como de la
población integrante del mismo.
Se reconocen esencialmente tres tareas o cometidos del Estado: el cometido
de Policía, el cometido de Fomento y el cometido de servicios
públicos.
El cometido de policía se encuentra dividido en dos, el de
policía interna y el de policía externa.
La policía interna es de carácter administrativo y tiene por
objeto preservar hacia el interior del Estado la tranquilidad y la paz
públicas.
La policía externa tiene carácter militar, su objeto es
proveer la existencia de una fuerza armada o ejército para que este se
ocupe de garantizar la soberanía y existencia del estado, frente a otras
potencias extranjeras.
El cometido de Fomento es una actividad que permite al Estado intervenir la
economía e incentivar aquellas actividades y áreas
económicas que sean consideradas como estratégicas para lograr el
adecuado desarrollo económico, tecnológico y social.
El cometido de servicio público es muy cuestionado por la
teoría administrativa, sin embargo con el mero afán de aportar una
definición enunciare la de Haoriu que lo reduce al conjunto de
actividades que con carácter técnico el Estado tiene que brindar a
los ciudadanos con carácter continuo, general, permanente, en condiciones
de igualdad y calidad a todos los ciudadanos que habitan la Entidad
estatal.
2.6.- La planeación y el
presupuesto por programas.
La Constitución Federal previene que el Estado Mexicano es el Rector
económico de nuestro país y que como tal, es responsable en
expedir un Plana Nacional de Desarrollo.
El Plan Nacional de Desarrollo es un documento que el Presidente debe
elaborar con el propósito de exponer cuales son los problemas
económicos que tiene que enfrentar la nación, así como las
necesidades que se deben satisfacer e igualmente es un instrumento
público en el cuál se detalla cuales son las vías y medios
que el Presidente utilizará para satisfacerlos.
El presupuesto de la Federación es un instrumento público
integrado por dos documentos que son la Ley de Ingresos y el Proyecto de
egresos.
En general la Ley de Ingresos consiste en el decreto federal que emite la
Cámara de Diputados, previa sanción del Presidente de la
República con el propósito de fijar en ella los diversos ingresos
a captar para el año de ejercicio. Excepcionalmente algunos impuestos no
se encuentran en dicha ley sólo en los casos de que surja un nuevo
impuesto para ese mismo año, pues basta con que la Cámara apruebe
el nuevo impuesto y el presidente lo sancione para que se aplique al año
de ejercicio siguiente. La vigencia del Presupuesto, es anual.
El presupuesto de Egresos no es ley, es mas bien una propuesta que el
Presidente de la república expone acerca de los gastos que
hipotéticamente se tendrán que hacer para el año de
ejercicio siguiente.
El Presupuesto de egresos no puede ser ley en razón de que se
desconocen las contingencias nacionales e internacionales que la nación
tenga que enfrentar en el siguiente año de ejercicio, motivo por el cual
no se puede obligar al estado mediante un sistema jurídico a gastar en
determinados proyectos pues la realidad económica no necesariamente
responde a las aspiraciones normativas.
Para aprobar
la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos, hasta el año de 1976 se
aplicaba el presupuesto tradicional, para la elaboración de éste
bastaba con que cada entidad gubernamental expusiera ante al Poder Ejecutivo
cuales eran sus necesidades económicas para el siguiente año de
ejercicio, posteriormente se turnaba en un gran proyecto e Ley de Ingresos y
Presupuesto de Egresos al Congreso para que este lo sancionara, de esta manera
era relativamente fácil fijar los tributos a recaudar , así como
realizar la asignación a cada una de las dependencias de
Estado.
Sin embargo, a
partir de 1976 se hicieron reformas legales y se elaboro la Ley de Presupuesto,
Contabilidad y Gasto Público federal.
Esta Ley
previene en su artículo 2º que el gasto público comprende las
erogaciones por concepto de gasto corriente, inversión física,
inversión financiera y pagos de pasivo deuda
pública.
Por Gasto
Corriente se entiende el importe de las erogaciones del sector público
que se consumen en el desarrollo propio de las funciones administrativas y en la
prestación de servicios que realiza, además de las transferencias
de consumo que efectúa a otros sectores. Por este motivo a este tipo de
gastos también se les conoce como gastos de
administración.
Inversión
Física, son las erogaciones que destinan a los siguientes
capítulos: planta y equipo y construcciones (incluye la
adquisición de materiales de construcción), maquinaria, muebles e
inmuebles y otros bienes que se capitalizan. La inversión financiera se
integra por las erogaciones destinadas a la realización de actividades
financieras que el Gobierno federal efectúa con fines de fomento y
regulación crediticia y monetaria, como la compra de bonos o acciones del
mercado de valores.
Finalmente ,
la deuda Pública la constituyen erogaciones que se destinan a cubrir los
empréstitos de cualquier tipo de financiamientos, internos y externos,
celebrados sobre el crédito de la nación. De acuerdo con el
artículo 1º de la Ley General de deuda pública, este concepto
se integra con las obligaciones de pasivo directas o contingente, derivadas de
financiamiento a cargo de los órganos que integran la
Administración Pública Federal.
Por su parte
el artículo 2º de esta Ley establece que se entiende por
financiamientos, constituyéndose así como los contratos dentro o
fuera del país de créditos, empréstitos o préstamos
derivados de: a) la suscripción o emisión de títulos de
crédito o cualquier otro documento pagadero a plazo; b) La
adquisición de bienes, así como la contratación de obras y
servicios cuyo pago se pacte a plazos; c) los pasivos contingentes relacionados
con los actos mencionados y d) la celebración de actos jurídicos
análogos a los anteriores.
Así
entonces y para enfrentar cada uno de estos gastos que tiene el estado Mexicano,
se ha modificado el sistema presupuestario y se le ha cambiado por el sistema de
presupuesto por programas, con el objeto de que al enviar simplemente un
proyecto de sus gastos, cada entidad informe con precisión a la
Cámara de Diputados cuanto proyecta erogar para el siguiente año
de ejercicio y cuales son los rubros a los cuales se desea enfocar dichos
gastos, proponiendo al Congreso las metas y objetivos que se pretenden lograr
con el presupuesto otorgado, de tal manera que el Congreso puede observar cuales
son los costos que cada programa va a tener para el Gobierno federal ,
así como las repercusiones económicas que con el mismo se
pretenden producir en la economía
nacional[14].
2.7.- Análisis del Gasto de
Gobierno.
La nueva Ley de
ingresos de la Federación, publicada en el Diario Oficial de la
Federación el 24 de noviembre de 2004 previene en su artículo
primero cuales con los ingresos que se proyectan para este año de
ejercicio entre ellos los siguientes:
Artículo
1o. En el ejercicio fiscal de 2005, la Federación percibirá
los ingresos provenientes de los conceptos y en las cantidades estimadas que a
continuación se enumeran:
CONCEPTO Millones
de
pesos
A. INGRESOS
DEL GOBIERNO FEDERAL 1,280,105.2
I. Impuestos: 864,830.7
1. Impuesto
sobre la renta. 375,833.3
2. Impuesto
al activo. 12,242.3
3. Impuesto
al valor agregado. 313,739.9
4. Impuesto
especial sobre producción y servicios: 110,805.9
A. Gasolinas,
diesel para combustión automotriz. 75,860.0
B. Bebidas
con contenido alcohólico y cerveza: 19,362.4
a) Bebidas
alcohólicas. 5,600.0
b) Cervezas
y bebidas refrescantes. 13,762.4
C. Tabacos
labrados. 14,564.0
D. Aguas,
refrescos y sus concentrados. 1,019.5
5. Impuesto
sobre tenencia o uso de vehículos. 14,207.1
6. Impuesto
sobre automóviles nuevos. 5,295.2
7. Impuesto
sobre servicios expresamente declarados de interés público por
ley, en los que intervengan empresas concesionarias de bienes del dominio
directo de la Nación. 0.0
8. Impuesto
a los rendimientos petroleros. 0.0
9. Impuestos
al comercio exterior: 25,996.9
A. A
la importación. 25,996.9
B. A
la exportación. 0.0
10. Accesorios. 6,710.1
II. Contribuciones
de mejoras: 16.0
Contribución
de mejoras por obras públicas de infraestructura
hidráulica. 16.0
III. Derechos: 361,027.7
1. Servicios
que presta el Estado en funciones de derecho
público: 7,220.3
A. Secretaría
de Gobernación. 970.4
B. Secretaría
de Relaciones Exteriores. 1,259.9
C. Secretaría
de la Defensa Nacional. 46.4
D. Secretaría
de Marina. 0.4
E. Secretaría
de Hacienda y Crédito Público. 1,623.5
F. Secretaría
de la Función Pública. 0.0
G. Secretaría
de Energía. 21.7
H. Secretaría
de Economía. 67.8
I. Secretaría
de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación. 13.0
J. Secretaría
de Comunicaciones y Transportes. 2,781.1
K. Secretaría
de Medio Ambiente y Recursos Naturales. 27.6
L. Secretaría
de Educación Pública. 347.8
M. Secretaría
de Salud. 2.0
N. Secretaría
del Trabajo y Previsión Social. 0.6
Ñ. Secretaría
de la Reforma Agraria. 46.9
O. Secretaría
de Turismo. 0.9
P. Secretaría
de Seguridad Pública. 10.3
2. Por
el uso o aprovechamiento de bienes del dominio
público: 5,873.9
A. Secretaría
de Hacienda y Crédito Público. 0.2
B. Secretaría
de la Función Pública. 0.0
C. Secretaría
de Economía. 300.6
D. Secretaría
de Comunicaciones y Transportes. 477.9
E. Secretaría
de Medio Ambiente y Recursos Naturales. 5,095.2
3. Derechos
a los hidrocarburos. 347,933.5
A. Derecho
sobre extracción de petróleo. 229,791.3
B. Derecho
extraordinario sobre la extracción de
petróleo. 114,156.2
C. Derecho
adicional sobre la extracción de
petróleo. 3,986.0
D. Derecho
sobre hidrocarburos. 0.0
IV. Contribuciones
no comprendidas en las fracciones precedentes causadas en ejercicios fiscales
anteriores pendientes de liquidación o de
pago. 118.7
V. Productos: 5,658.3
1. Por
los servicios que no correspondan a funciones de derecho
público. 85.5
2. Derivados
del uso, aprovechamiento o enajenación de bienes no sujetos al
régimen de dominio público: 5,572.8
A. Explotación
de tierras y aguas. 0.0
B. Arrendamiento
de tierras, locales y construcciones. 1.2
C. Enajenación
de bienes: 1,251.7
a) Muebles. 1,102.1
b) Inmuebles. 149.6
D. Intereses
de valores, créditos y bonos. 2,573.3
E. Utilidades: 1,746.6
a) De
organismos descentralizados y empresas de participación
estatal. 0.0
b) De
la Lotería Nacional para la Asistencia
Pública. 458.1
c) De
Pronósticos para la Asistencia Pública. 1,255.3
d) Otras. 33.2
F. Otros. 0.0
VI. Aprovechamientos: 48,453.8
1. Multas. 684.5
2. Indemnizaciones. 774.7
3. Reintegros: 125.3
A. Sostenimiento
de las Escuelas Artículo 123. 24.7
B. Servicio
de Vigilancia Forestal. 1.1
C. Otros. 99.5
4. Provenientes
de obras públicas de infraestructura
hidráulica. 1,242.8
5. Participaciones
en los ingresos derivados de la aplicación de leyes locales sobre
herencias y legados expedidas de acuerdo con la
Federación. 0.0
6. Participaciones
en los ingresos derivados de la aplicación de leyes locales sobre
donaciones expedidas de acuerdo con la Federación. 0.0
7. Aportaciones
de los Estados, Municipios y particulares para el servicio del Sistema Escolar
Federalizado. 0.0
8. Cooperación
del Distrito Federal por servicios públicos locales prestados por la
Federación. 0.0
9. Cooperación
de los Gobiernos de Estados y Municipios y de particulares para alcantarillado,
electrificación, caminos y líneas telegráficas,
telefónicas y para otras obras públicas. 0.1
10. 5%
de días de cama a cargo de establecimientos particulares para
internamiento de enfermos y otros destinados a la Secretaría de
Salud. 0.0
11. Participaciones
a cargo de los concesionarios de vías generales de comunicación y
de empresas de abastecimiento de energía
eléctrica. 1,111.2
12. Participaciones
señaladas por la Ley Federal de Juegos y Sorteos. 240.1
13. Regalías
provenientes de fondos y explotaciones mineras. 0.0
14. Aportaciones
de contratistas de obras públicas. 27.0
15. Destinados
al Fondo para el Desarrollo Forestal: 0.5
A. Aportaciones
que efectúen los Gobiernos del Distrito Federal, Estatales y Municipales,
los organismos y entidades públicas, sociales y los
particulares. 0.2
B. De
las reservas nacionales forestales. 0.0
C. Aportaciones
al Instituto Nacional de Investigaciones Forestales y
Agropecuarias. 0.3
D. Otros
conceptos. 0.0
16. Cuotas
Compensatorias. 345.6
17. Hospitales
Militares. 0.0
18. Participaciones
por la explotación de obras del dominio público señaladas
por la Ley Federal del Derecho de Autor. 0.1
19. Recuperaciones
de capital: 3,503.7
A. Fondos
entregados en fideicomiso, a favor de entidades federativas y empresas
públicas. 1.2
B. Fondos
entregados en fideicomiso, a favor de empresas privadas y a
particulares. 250.1
C. Inversiones
en obras de agua potable y alcantarillado. 0.0
D. Desincorporaciones. 2,500.0
E. Otros. 752.4
20. Provenientes
de decomiso y de bienes que pasan a propiedad del Fisco
Federal. 113.7
21. Rendimientos
excedentes de Petróleos Mexicanos y organismos
subsidiarios. 9,976.4
22. Provenientes
del programa de mejoramiento de los medios de informática y de control de
las autoridades aduaneras. 1,012.0
23. No
comprendidos en los incisos anteriores provenientes del cumplimiento de
convenios celebrados en otros ejercicios. 0.0
24. Otros: 29,296.1
A. Remanente
de operación del Banco de México. 5,000.0
B. Utilidades
por Recompra de Deuda. 0.0
C. Rendimiento
mínimo garantizado. 17,912.6
D. Otros. 6,383.5
B. INGRESOS
DE ORGANISMOS Y EMPRESAS 500,880.8
VII. Ingresos
de organismos y empresas: 385,104.8
1. Ingresos
propios de organismos y empresas: 385,104.8
A. Petróleos
Mexicanos. 183,197.0
B. Comisión
Federal de Electricidad. 162,805.3
C. Luz
y Fuerza del Centro. 459.1
D. Instituto
Mexicano del Seguro Social. 9,185.0
E. Instituto
de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del
Estado. 29,458.4
2. Otros
ingresos de empresas de participación estatal. 0.0
VIII. Aportaciones
de seguridad social: 115,776.0
1. Aportaciones
y abonos retenidos a trabajadores por patrones para el Fondo Nacional de la
Vivienda para los Trabajadores. 0.0
2. Cuotas
para el Seguro Social a cargo de patrones y
trabajadores. 115,776.0
3. Cuotas
del Sistema de Ahorro para el Retiro a cargo de los
Patrones. 0.0
4. Cuotas
para el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del
Estado a cargo de los citados trabajadores. 0.0
5. Cuotas
para el Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas a cargo
de los militares. 0.0
C. INGRESOS
DERIVADOS DE FINANCIAMIENTOS 37,455.7
IX. Ingresos
derivados de financiamientos: 37,455.7
1. Endeudamiento
neto del Gobierno Federal: 116,881.3
A. Interno. 116,881.3
B. Externo. 0.0
2. Otros
financiamientos: 20,000.0
A. Diferimiento
de pagos. 20,000.0
B. Otros. 0.0
3. Superávit
de organismos y empresas de control presupuestario directo (se
resta). 99,425.6
TOTAL 1,818,441.7
Fuentes de
información:
1.- DELGADILLO GUTIÉRREZ, Luis Humberto; LUCERO ESPINOSA, Manuel,
Elementos de Derecho Administrativo Segundo Curso, Limusa, México,
D.F., 1995.
2.- ESPINOSA BARRAGÁN, Manuel, Lineamientos de Derecho
Público Mexicano, Cardenas Editor y Distribuidor, segunda
edición, Tijuana, México, 1986.
3.- FINANZAS PÚBLICAS, Diccionario jurídico 2004,
Informática Mexicana.
4.- FLORES ZAVALA, Ernesto, Elementos de Finanzas Públicas
Mexicanas, Porrúa, México, D.F., 1970, 12ª edición.
5.- FRAGA, Gabino, Derecho Administrativo, Porrua, México
1988, 38ª edición, 327p.
Opus. Cit.
6.- INGRESOS DEL ESTADO. Diccionario jurídico 2004,
Informática Mexicana.
7.- WITKER VELÁSQUEZ, Jorge, Introducción al Derecho
Económico, Mac Graw Hill, Serie Jurídica, quinte
Edición, México, 2003.
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Derechos de autor reservados conforme a la ley.
[1] DELGADILLO GUTIÉRREZ, Luis
Humberto; LUCERO ESPINOSA, Manuel,
Elementos de Derecho Administrativo
Segundo Curso, Limusa, México, D.F., 1995,
16p.
[]
2 ESPINOSA BARRAGÁN, Manuel,
Lineamientos de Derecho
Público Mexicano, Cardenas Editor y Distribuidor, segunda
edición, Tijuana, México, 1986,
169p.
[]3 FINANZAS PÚBLICAS,
Diccionario jurídico 2004,
Informática Mexicana.
[]4 FLORES ZAVALA, Ernesto, Elementos de Finanzas Públicas Mexicanas,
Porrúa, México, D.F., 1970, 12ª edición, p.-3.
[]7 FINANZAS PÚBLICAS,
Loc.
cit.[]8 DELGADILLO GUTIÉRREZ, Luis Humberto; LUCERO ESPINOSA, Loc.
cit.
[]9 FINANZAS PÚBLICAS, Loc. cit.
10 INGRESOS DEL ESTADO. Diccionario jurídico 2004,
Informática Mexicana.
11 FRAGA, Gabino,
Derecho Administrativo, Porrua, México
1988, 38ª edición,
327p.
[]13 WITKER VELÁSQUEZ, Jorge,
Introducción al Derecho
Económico, Mac Graw Hill, Serie Jurídica, quinte
Edición, México, 2003,
p.-24.
[]14 DELGADILLO GUTIÉRREZ, Ernesto y LUCERO ESPINOZA, Manuel, Opus.
cit.,p.-38-39.