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FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES

SEDE MÉXICO


MAESTRÍA EN GOBIERNO Y ASUNTOS PÚBLICOS




LA CONTAMINACIÓN ATMOSFÉRICA POR
VEHÍCULOS AUTOMOTORES EN EL
VALLE DE MÉXICO:
UN ENFOQUE DE POLÍTICA PÚBLICA.




Tesis que para obtener el grado de Maestro
en Gobierno y Asuntos Públicos presenta:


LUIS EDUARDO RUIZ ROJAS



México, D.F. a 15 de Julio de 2002.


ÍNDICE
pág.
Introducción 3
1. Hacia un diagnóstico sobre el problema 8 de la contaminación del aire en el Valle de
México.
2. Antecedentes de la contaminación atmosférica. 19
2.1 La situación actual: Pro-Aire 1995-2000. 37
3. Factibilidad técnico-económica. 55
3.1 Los costos sociales 55
3.2 Los instrumentos de política 64
3.2.1 El enfoque del Banco Mundial 64
3.2.2. El enfoque de la OCDE 71
3.3 Criterios para la selección de los instrumentos 75
4. Factibilidad legal 79
5. Factibilidad política 95
5.1 Los recursos políticos 95
5.1.1 Los partidos políticos 95
5.1.2 Las ONG’s 98
5.1.3 La industria automotriz 104
5.2 El marco institucional:
SEMARNAP-DDF-EDOMEX, y la Comisión Metropolitana para la Prevención y Control de la Contaminación Ambiental. 112
Conclusiones 120
Bibliografía 123


Introducción.

Es un hecho reconocido que los procesos productivos que permiten la obtención de los medios para la reproducción de la sociedad, dependen del capital natural que le proporciona el medio ambiente. Sin embargo, el franco deterioro ecológico y el carácter depredador de las actividades económicas sobre su entorno natural, ponen de manifiesto la necesidad de incluir en la toma de decisiones el impacto sobre los recursos naturales.

En este marco general, la contaminación en el Valle de México representa el ejemplo idóneo para mostrar el imperativo existente en el uso racional de uno de los recursos naturales: el aire. En este sentido, el objetivo de este trabajo es presentar aquellos elementos de análisis que debe considerar el tomador de decisiones en la búsqueda de cursos de acción alternativos que permitan una mejoría de la calidad del aire en relación con la problemática asociada a los vehículos automotores. Específicamente, se busca establecer los márgenes de maniobra de los decisores, en la elección y utilización de los instrumentos a su alcance para el combate a la contaminación atmosférica. Por ejemplo, en la introducción de impuestos ambientales que provean un incentivo para promover el cambio tecnológico, hacia vehículos automotores menos contaminantes. Esto se justifica en términos de las 3’026,645 toneladas anuales que emite el sector transporte, contribuyendo al total de emisiones que son lanzadas a la atmósfera en un 75%; de esta cantidad, 1’346,169 toneladas anuales son emitidas tan sólo por los autos particulares, es decir, un 44.5%[1]. La contaminación del aire por los vehículos automotores, se encuentra lejos de ser un asunto resuelto por los decisores ambientales. Sin embargo, detrás del aspecto ecológico del problema, subsiste el de la sostenibilidad de las actividades productivas en el Valle de México. Se requiere plantear soluciones factibles, es decir, cursos de acción alternativos que sean viables desde el punto de vista económico, jurídico y político.

Pero la búsqueda de cursos de acción alternativos, se hace bajo condiciones exógenamente determinadas. Estas condiciones exógenas, delimitan el espacio de acción del decisor. Ciertamente, no podemos conocer las preferencias del decisor, ni cual regla de decisión ha de seguir, si es que sigue alguna. Pero sí podemos delimitar sus márgenes de maniobra, al analizar las restricciones que enfrenta en la elección de sus instrumentos. Estas restricciones le proporcionan el espacio de factibilidad de los cursos de acción alternativos que tiene a su elección. Son pues, estas restricciones en términos de factibilidad, las que tiene que considerar el decisor para ubicarse en un punto de su espacio de acción. En este sentido, las principales factibilidades que consideramos debe evaluar el tomador de decisiones son:

  1. Factibilidad técnico-económica.
  2. Factibilidad legal.
  3. Factibilidad política:
Por lo tanto, la hipótesis que proponemos es que son estas restricciones, en términos de factibilidad, las que determinan y condicionan los márgenes de maniobra efectivos que tienen los tomadores de decisiones, en la elección y utilización de los instrumentos, ya sean de “comando y control” o de “incentivos económicos”, para enfrentar el asunto de la contaminación del aire en el Valle de México. En términos dinámicos, implicaría que es la mutua interacción entre las restricciones y las acciones del tomador de decisiones, las que van determinando el alcance de las políticas y el estado del asunto en un momento determinado.

Lo anterior nos lleva a plantearnos el siguiente esquema de trabajo:

En el capítulo 1, presentamos el diagnóstico respecto a los decisores vinculados al asunto de la calidad del aire.

Las decisiones en cuestiones ambientales actuales no se toman en un vacío, luego ¿Cuáles son los antecedentes del asunto?, estos los presentaremos en el capítulo 2.

En el capítulo 3, responderemos a las siguientes preguntas: ¿Cuál es la evidencia disponible de los costos sociales asociados a la contaminación del aire por los vehículos automotores? ¿Cuáles son los instrumentos de política disponibles? ¿Cuáles son los criterios relevantes para la selección de dichos instrumentos?.

En el capítulo 4, expondremos el marco jurídico, es decir, las reglas del juego para el caso de la contaminación atmosférica, al cual se sujetan los diversos actores.

En el capítulo 5, se analizara el asunto ambiental dentro de los partidos políticos y las organizaciones no gubernamentales, para establecer las preferencias de la sociedad en este aspecto. Asimismo, presentaremos el arreglo institucional que se ha desarrollado para la problemática del aire: por el gobierno federal la SEMARNAP, y los gobiernos del DDF y del Estado de México. Así como la Comisión Metropolitana para el Control y Prevención de la Contaminación en el Valle de México.

La forma de abordar la problemática del tomador de decisiones, es resultado del esfuerzo académico llevado a cabo en dos años dentro de la Maestría en Gobierno y Asuntos Públicos. Aunque mucho debo a los profesores de la maestría, que de una u otra manera influyeron en el planteamiento de esta perspectiva, sería injusto achacarles la responsabilidad de los resultados. Por ello, la responsabilidad de lo que aquí se expresa es exclusivamente mía.

Quiero dejar constancia de mi agradecimiento a la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales - Sede México, por el apoyo brindado para la consecución de mi objetivo académico. Así, como al director de tesis, Dr. José Luis Lezama, por su paciencia y atinados comentarios; y a los sinodales, Dr. Mario Herrera y Mtro. Cuauhtémoc León, por su tolerancia en la lectura de este trabajo.

En particular, quiero agradecer el apoyo y comprensión de la Sra. Carmen Olvera a lo largo de estos dos años de maestría.



























1. Hacia un diagnóstico sobre el problema
de la calidad del aire en el Valle de México.

A principios del presente año, la Ciudad de México presentó varias crisis ambientales, hecho que llevó a realizar un balance de los logros y equívocos de las estrategias elaboradas por los decisores de las instituciones responsables del combate a la contaminación atmosférica en el Valle de México.

En el proceso de toma de decisiones, el insumo fundamental es contar con información sistemática, pertinente, oportuna y confiable, y seleccionarla adecuadamente, ya que el exceso de información puede ser tan nocivo como la falta de ella. Dada la importancia de que esta información sea oportuna y pertinente se hace necesario que la transmisión de ella sea sistemática y rutinizada desde las dependencias e instituciones que la generan, hacia el tomador de decisiones.

Ello implica, que la INFORMACIÓN proviene de todas aquellas dependencias gubernamentales a quienes compete la problemática de la calidad del aire. Esta información es vital para la toma de decisiones[2] a nivel ambiental. Sin embargo, existe un sesgo natural por imprecisiones en las mediciones que se llevan a cabo al obtener la información básica en si misma -problema que podríamos denominar “de la recolección de la información”-; debido a que no necesariamente los tomadores de decisiones de las instancias burocráticas tienen incentivos para revelar la información que las dependencias a su cargo producen[3]. Asimismo, se presentan rezagos en el manejo de la información que estas presentan. Es muy frecuente también la contradicción en las cifras cuando se contrastan entre varias dependencias. Está información, por otra parte, puede ser utilizada estratégicamente por el tomador de decisiones para buscar apoyo, ya sea por parte de la opinión pública o bien de otros actores en la arena política.

Asimismo, es necesario que el tomador de decisiones efectúe un análisis que integre las dimensiones técnica y económica, al igual que las consideraciones político-sociales. En este sentido, es indispensable la integración de estas distintas variables a través de un proceso que las relacione recíprocamente para elaborar una síntesis político-técnica. No son, pues, análisis meramente técnicos, ni tampoco análisis meramente políticos, sino análisis integrados.

Dado que esta información y el análisis derivado de ella, es el insumo principal para la toma de decisiones, y ya que la primera adolece de serias deficiencias, se tiene una incertidumbre en el cumplimiento del objetivo buscado. Aunado a esto, se da una probabilidad en la obtención de los resultados deseados, al llevar a cabo la implementación de la política pública elaborada[4], pues al ir descendiendo en su aplicación dentro de una estructura jerárquicamente organizada, esta se encuentra sujeta a discrecionalidad, hecho que encuentra su expresión más aberrante en el fenómeno de la corrupción.

Es indudable que los agentes principales en este tipo de políticas son los titulares de las dependencias gubernamentales, ya sean a nivel federal o estatal. Sin embargo, estos no pueden aplicar políticas ambientales en pro de la mejora de la calidad del aire de manera independiente al resto de los otros agentes involucrados. Los titulares como tomadores de decisiones son agentes endógenos en el sistema político del país.

En un sistema presidencialista-autoritario, como el mexicano, las instituciones que forman el gobierno reflejan los intereses de determinados grupos de poder, que generalmente sólo son una élite minoritaria. En este marco, dichos titulares en turno, mediante la utilización de los recursos disponibles a su alcance, buscan modificar el comportamiento de estos agentes, a través de recompensar o castigar a los grupos de interés involucrados. En este sentido, los tomadores de decisiones pueden incrementar su apoyo político o equivalentemente reducir la oposición, aunque también es factible que puedan perder dicho apoyo.

Así, la supervivencia política debe alcanzarse de manera continua a través de manipular las políticas ambientales para construir coaliciones de apoyo. Un ejemplo de ello lo es la discusión en Estados Unidos acerca de la viabilidad de utilizar el método de oxigenación para reducir las emisiones de monóxido de carbono y de hidrocarburos, sin incrementar los niveles de ozono. Para lograr dicha oxigenación, puede utilizarse el etanol (hecho generalmente de maíz), y el metanol (elaborado con carbón y gas natural). El metanol es la sustancia con la cual se elabora el MTBE (éter-metil-terbutílico), con la cual se oxigenan al 5% las gasolinas en México. Finalmente, luego de una discusión en el Senado y la Casa Blanca, y tras un acuerdo con los productores del etanol, se aprobó el uso del metanol. El trasfondo de esta decisión, es la participación de grupos de interés con un claro objetivo económico, y no un motivo ecológico. En especial, si se señala que el etanol está lejos de constituir un combustible limpio. Su uso efectivamente reduce las emisiones de CO y produce una ligera reducción de los niveles de ozono, pero incrementa las emisiones de otros contaminantes tales como los aldehídos, el cual es un potente carcinógeno[5].

Asimismo, en la arena política aparecen agentes económicos-actores políticos, tales como los trabajadores y empleados urbanos de la Ciudad de México, los empresarios de la pequeña y mediana industria, los grandes empresarios nacionales y, por último, los empresarios que representan a las grandes empresas transnacionales.

Por otra parte, debemos considerar las instituciones que conforman el gobierno y la élite burócratica que las maneja. Es la actuación combinada de estos diversos grupos, lo que conduce a situaciones contradictorias en términos de los intereses que sustentan, sean estos de tipo político-institucional, corporativo o técno-burócratico.

El alcance de las políticas diseñadas para el combate a la contaminación atmosférica depende, en este sentido, de la cantidad de recursos destinados para su implementación, y del poder [6], [7]que el decisor ambiental tenga a su alcance; logrando con ello, la aceptación de las políticas para mejorar la calidad del aire, por parte de los diferentes actores políticos y económicos. Dicha aceptación está condicionada a la afectación de los intereses particulares de cada grupo. En especial de aquéllos que dan legitimidad a las políticas ambientales del gobierno. Esta legitimidad proviene de lograr una elevación en los niveles de bienestar de los diversos grupos que resulten beneficiarios de las políticas del aire. Esta forma de legitimación es llamada “legitimación por gestión”[8].

Por otra parte, es indudable que es la gestión eficiente del poder lo que puede permitir al tomador de decisiones ambientales, lograr asignar los recursos de la sociedad destinados al combate a la contaminación, de una manera más eficiente. Esta gestión eficiente implica la utilización de los recursos políticos para enfrentar los cambios en la correlación de fuerzas de los diversos grupos involucrados, así como los recursos técnico-administrativos, humanos, etc. para buscar formas de compensación a aquellos grupos que sufren de pérdidas en el corto plazo, evitando así los efectos que provocan el deterioro político de la implementación de las medidas correctivas del deterioro ambiental. Es en este sentido, que las políticas de control de la contaminación cobran singular importancia, para aliviar los efectos negativos que las externalidades de las actividades humanas traen consigo. Los tomadores de decisiones ambientales juegan así su papel en la formulación, seguimiento y evaluación de la política de combate a la contaminación del aire.

Asimismo, el tomador de decisiones ambientales enfrenta un conjunto de restricciones, por ejemplo, aquéllas impuestas por el marco jurídico e institucional, que debe considerar en la búsqueda de la mejor alternativa a su alcance. Evidentemente, se busca lograr con la decisión tomada la maximización de los beneficios,... aunque también puede buscarse el perder lo menos posible. Tomando en consideración que el resultado finalmente depende también, no sólo de la capacidad, la habilidad, la determinación y la suerte del tomador de decisiones, sino de los recursos políticos movilizados, las estrategias y habilidades de los grupos opositores a las políticas ambientales que ellos propugnan.

Lo relevante de este análisis es que puede extenderse, hacia la toma de decisiones de los diversos niveles de gobierno: federal, estatal o municipal. Cada uno de ellos enfrenta un conjunto de restricciones que deben considerar en las decisiones que enfrentan cotidianamente. Es la interacción de estas decisiones en un momento determinado y a lo largo del tiempo, lo que determina el resultado final de una política pública.

Para el caso de las políticas de combate a la contaminación, éstas pueden servir para evitar que ésta llegue a extremos políticamente inconvenientes en términos de los costos sociales que implica el deterioro del medio ambiente. Pero no está claro hasta dónde sean compatibles con la necesidad de creación de empleos en el Valle de México. En todo caso, los responsables de los asuntos ambientales tienen que enfrentar ese trade-off y tomar una decisión. El problema entonces, se convierte en como compatibilizar la escala de actividad económica en el Valle de México que permita superar los acuciantes problemas de desempleo, pobreza urbana, etc. que son de urgencia y con un beneficio político inmediato, y los presupuestos ecológicos que nos ha dado la naturaleza cuyos beneficios ambientales se presentan en el largo plazo. Y sin embargo, esto puede poner en peligro la sustentabilidad de las actividades económicas del Valle de México en el futuro mediato[9].

Por ello, nos centraremos en las restricciones que enfrentan los representantes de las instituciones gubernamentales, en tanto que tomadores de decisiones, por ser la de estos las que finalmente sintetizan las diversas posiciones de los agentes involucrados y se traducen como políticas públicas. Entendiendo como política pública, “todo lo que el gobierno elige hacer o no hacer”[10]. Por otra parte, porque desde nuestro punto de vista las instituciones de gobierno le dan cuatro características al asunto de la calidad del aire en el Valle de México:

  1. El gobierno tiende a legitimar las políticas en contra de la contaminación atmosférica, ya sea mediante la búsqueda del consenso, o bien venciendo a aquellos actores que se oponen a ellas. Solamente las políticas puestas en vigor por las instituciones gubernamentales involucran obligaciones legales.
  2. Las políticas del gobierno involucran universalidad. Solamente las políticas del gobierno se extienden a todos los individuos en una sociedad, mientras que las políticas de los otros grupos u organizaciones alcanzan sólo a una parte de la sociedad.
  3. El gobierno monopoliza la coerción en la sociedad, esto es, sólo el gobierno puede legítimamente encarcelar a los violadores de sus políticas. Las sanciones que pueden imponer otros grupos u organizaciones a la sociedad son más limitados.
  4. La política pública en contra de la contaminación es determinada, implementada y puesta en vigor por esas instituciones.

Así, la cuestión de la contaminación atmosférica es un asunto que requiere la intervención por parte del gobierno. Pero el gobierno es un conglomerado de instituciones y organizaciones y, por tanto, de tomadores de decisiones; cada uno con su prioridades y con sus atribuciones y responsabilidades para atender ciertas áreas definidas en un marco jurídico, e inclusive con sus enfoques particulares sobre como abordar una determinada problemática. Esto puede generar problemas de coordinación entre las instituciones involucradas en la atención de los problemas asociados con la calidad del aire en el Valle de México, así como también el surgimiento de conflictos tanto en la elección de los instrumentos utilizados, como de los objetivos buscados.

Tenemos entonces, que la elección de los instrumentos para atacar la problemática ambiental, desde el punto de vista de los tomadores de decisiones insertados en una determinada institución, debe considerar la factibilidad asociada a dichos instrumentos. Una política pública se dice que es factible si logra satisfacer todas las restricciones del problema; donde restricción significa cualquier característica del ambiente que:

  1. Pueda afectar los resultados de la política; y que,
  2. No este bajo el control del tomador de decisiones.

Las principales factibilidades que consideramos debe evaluar el tomador de decisiones son[11]:

  1. Factibilidad técnico-económica.
  2. Factibilidad legal.
  3. Factibilidad política:

Son estas restricciones, en términos de factibilidad, las que determinan y condicionan los márgenes de maniobra efectivos que tienen los tomadores de decisiones, en la elección y utilización de los instrumentos, ya sean de “comando y control” o de “incentivos económicos”, para enfrentar el asunto de la contaminación del aire en el Valle de México. Bajo estos criterios, puede ser explicable que las medidas hasta ahora tomadas para mejorar la calidad del aire del Valle de México, se encuentren restringidas aún a las que se han denominado de “comando y control”, mientras que aquellas que utilizan los incentivos de mercado aún no se delinean con claridad. Esto pudiera implicar el predominio de respuestas de tipo ingenieril para el control de emisiones, sin una adecuada integración con el enfoque económico.

Estos diferentes aspectos nos llevan a considerar las limitaciones o fallas de la intervención gubernamental que el tomador de decisiones que busca implementar un determinado curso de acción para mejorar la calidad del aire del Valle de México debe considerar, las que pueden ser clasificadas como:

  1. Fallas de regulación y control.
  2. Fallas administrativas.
  3. Fallas de intervención económicas.

Respecto al primer tipo de fallas, un ejemplo es el del establecimiento de normas técnicas para regular las emisiones de los vehículos a la atmósfera, así como el hacer obligatorio el uso del convertidor catalítico. Este tipo de medidas han desincentivado a los usuarios y a la industria automotriz, a buscar innovaciones que mejoren las emisiones de los vehículos.

En consideración a la segunda falla, mencionaremos tres aspectos:


En relación a la tercera falla, podemos mencionar que la utilización de subsidios al transporte público puede ocasionar un incremento sustancial en el uso de transporte total (en términos generales, en la Ciudad de México los usuarios del transporte público llegan a realizar viajes de hasta 2 horas en promedio, para ir de su hogar a su centro de trabajo); asimismo, puede estimular la urbanización irregular, extendiendo la mancha urbana. Otro aspecto relevante, es la utilización de las restricciones al uso vehicular (“Hoy No Circula”) el cual, por ejemplo, puede conducir al envejecimiento del parque vehicular.

Este marco global, si bien no justifica, sí nos permite entender las diversas posiciones de los tomadores de decisiones y enmarcar los alcances de la política de combate a la contaminación atmosférica.








[1]SEMARNAP. Programa para Mejorar la Calidad del Aire en el Valle de México:1995-2000, 2a. impresión, Marzo de 1996, p.74-79.[]
2El papel de la información en la toma de decisiones, puede ser consultado en: March, James G. A primer on decision making: How decisions happens, The Free Press, a Division Macmillan, Inc., 1994.[]
3 Esto se encuentra vinculado al problema de la asimetría de la información entre mandante-agente. Una explicación de este tema, aunque de carácter técnico, puede encontrarse en Kreps, David M. Curso de Teoría Microeconómica, Mc-Graw-Hill, 1995.[]
4 Aguilar Villanueva, Luis F. La implementación de las Políticas, Grupo Editorial Porrúa, 1993, p. 285-291.[]
5Cfr. Adler, Honathan H. Clean fuels, dirty air, en Environmental Politics, p. 22-23.[]
6Se dice que A tiene poder sobre B cuando A puede hacer que B haga algo que de otra manera no haría. Lukes, Steven. Power: A radical view, The Macmillan Press Ltd, 1976, p.11[]
7El sentido en que aquí lo utilizamos, es tanto en términos de su ejercicio, como de su posesión. Ídem, p.39 []
8 Crespo, José Antonio. “Crisis Económica: Crisis de Legitimidad” en México: Auge, Crisis y Ajuste de Bazdresch, Carlos, et.al., Lecturas No. 73, El Trimestre Económico, FCE, 1992.[]
9 Una discusión de las contradicciones entre sustentabilidad y desarrollo en las ciudades, y sus vínculos con las políticas urbanas, puede encontrarse en: Hardoy, Jorge E.( Et. Al.). Environmental problems in Third World cities, Earthscan Publications Ltd, London, 1992, p.188-197.[]
10Esta definición implica que consideramos que la acción gubernamental tiene tanto impacto en la sociedad, como la inacción del gobierno, es decir, lo que el gobierno elige no hacer. Esta definición, al igual que una discusión alrededor de cómo se define política pública se encuentra en Dye, Thomas R. Understanding public policy, Prentice Hall, Englewood Cliffs, New jersey, 1995, p. 3-4.[]
11El papel de las restricciones, y su visualización como diferentes clases de factibilidad, puede consultarse en: Majone, Giandomenico. On the notion of political feasibility, European Journal of Political Research, 1975259-274

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