CAPÍTULO
CUARTO.
LA ORGANIZACIÓN DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
La administración pública es la principal actividad que
corresponde desarrollar al Poder Ejecutivo para la prestación de los
servicios públicos.
El Poder Ejecutivo, queda depositado como hemos mencionado, generalmente en
una persona. Aun cuando debemos advertir que no siempre se ha dado el caso de
que los Estados dispongan de un Poder Ejecutivo unipersonal, por ejemplo,
posteriormente a la época de terror, en Francia, se conformo como
depositario de la labor ejecutiva a un directorio, es decir, a un
órgano colegiado, formado por tres personas, una de ellas,
Napoleón Bonaparte, con el propósito de gobernar
Francia.
Dada la dificultad que resulta de coordinar a los órganos
colegiados, generalmente en los Estados de la contemporaneidad se ha decidido
por disponer como titular del Poder Ejecutivo a una persona física; de
tal manera que el titular de la administración es un ente
unilateral.
En nuestro país, en el ámbito federal existe, de conformidad
a lo que previene el artículo 80 de la Constitución, un Supremo
Poder Ejecutivo de la Unión, mismo que se deposita en un sólo
individuo al que se le denomina como Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.
El presidente de la república para auxiliarse en el desarrollo de la
actividad administrativa del Estado, cuenta con una serie de entidades
administrativas que le prestan auxilio y que, por razón de
jerarquía, dependen de él, bien sea de manera directa o
indirecta.
El artículo 90 de la Carta Magna dispone que la
Administración Pública Federal será Centralizada y
Paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso. En esa Ley
Orgánica se distribuyen los negocios del orden administrativo de la
Federación que están a cargo de las Secretarías de Estado y
Departamentos administrativos y defina las bases generales de la creación
de las entidades Paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en
su operación.
Así pues, en el sistema jurídico positivo mexicano, es la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal, la obra
legislativa que consagra las bases para la organización de la
Administración Pública Federal Centralizada y
Paraestatal.
Sin embargo, la doctrina reconoce que las dependencias que auxilian al
Poder Ejecutivo para el desempeño de la actividad administrativa y la
prestación del servicio público se organizan de cuatro formas
diversas: la centralización, la desconcentración, la
descentralización; las empresas de participación estatal y hasta
hace poco aún, se contaban los departamentos administrativos.
LA CENTRALIZACIÓN
ADMINISTRATIVA.
La centralización administrativa es la forma fundamental en la cual
se encuentran organizadas las entidades públicas de carácter
administrativo.
La principal cualidad de la centralización de administrativa, es que
las entidades centralizadas se encuentran relacionadas entre sí por un
vínculo jerárquico constante.
En la cúspide de la administración pública
centralizada se encuentra el Presidente de la República y subordinados a
él se localizan todos aquellos órganos públicos
inferiores.
Las ordenes y la toma de decisiones de la administración
pública centralizada descienden invariablemente del órgano mayor
al inferior, de tal manera que todas las entidades administrativas guardan un
orden y obedecen a los imperativos que emite la cúspide de la
organización central.
Todo ente inferior se encuentra supeditado al superior; y cada
órgano administrativo tiene su propia competencia.
La competencia administrativa es al órgano administrativo lo mismo
que la capacidad es a las personas físicas y jurídicas del derecho
civil.
Sin embargo, mientras la capacidad jurídica es una cualidad
intrínseca de las personas y que sólo termina con la muerte, la
competencia administrativa no es una prerrogativa natural y propia de la
autoridad administrativa.
La competencia consiste en una serie de facultades y obligaciones
jurídicas que la legislación atribuye a los órganos de la
administración para que hagan, no hagan o se abstengan.
La competencia así determinada por la ley fija las circunstancias en
las que el órgano tiene la obligación de actuar o abstenerse en
cierta materia o área de la administración, así como
determina el grado de actuación y la superficie territorial en la que
habrá de circunscribirse la actuación del
órgano.
La diferencia entre la capacidad y la competencia se manifiesta en que
la capacidad es regla, puesto que los particulares pueden hacer todo lo que
desee, en tanto no haya una norma que lo prohiba; y en el Derecho
Público, la competencia es la excepción, ya que esta no se
presume, sino que es menester que el orden jurídico la atribuya
expresamente a los órganos administrativos. Es decir, los particulares
pueden hacer todo lo que no esté prohibido y las autoridades sólo
pueden hacer lo que la ley les autoriza. (Elementos de Derecho
Administrativo. Luis Humberto Delgadillo Gutiérrez, Editorial Limusa,
2000, 2a. Edición; p.- 102.)
Las entidades que forman parte de la Administración Pública
Central o Centralizada reciben la denominación de órganos
administrativos.
Los órganos administrativos que forman parte de la
Administración Pública Federal son las Secretarías de
Estado; los Departamentos Administrativos y la Consejería
Jurídica
Actualmente la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal dispone, en su artículo 27, que para el despacho
de los asuntos del orden administrativo, el Poder Ejecutivo cuenta con las
siguientes dependencias Administrativas:
- Secretaría de Gobernación.
- Secretaría de Relaciones Exteriores.
- Secretaría de la Defensa Nacional.
- Secretaría de Marina.
- Secretaría de Seguridad Pública.
- Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
- Secretaría de Desarrollo Social.
- Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
- Secretaría de Energía.
- Secretaría de Economía.
- Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca
y Alimentación.
- Secretaría de Comunicaciones y Transportes.
- Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo.
- Secretaria de Educación Pública.
- Secretaria de Salud.
- Secretaria del Trabajo y Previsión Social.
- Secretaria de la Reforma Agraria.
- Secretaria de Turismo.
- Consejería del Ejecutivo
Federal.
LA
DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA.
Desde la década de 1971 a 1980 el incremento poblacional y la
necesidad de prestar a los ciudadanos de una manera mas pronta y los servicios
públicos, provocó que la Administración Pública
buscará nuevas formas de organización que permitieran una mayor
rapidez en la toma de decisiones. De esta manera se comenzó a promover en
el país el establecimiento de un sistema administrativo
simplificado.
La simplificación administrativa implicó tanto la
agilización de los trámites administrativos, limitando la cantidad
de requisitos para su realización y en al ámbito orgánico
significó la adopción del modelo administrativo
desconcentrado.
La centralización administrativa, dado su carácter
jerarquizado y rígido impide que se puedan tomar decisiones expeditas,
pues muchas ocasiones para que se pueda emitir un acto administrativo se
requiere que los tramites asciendan desde los órganos inferiores al
superior y luego vuelvan al inferior, con el consecutivo consumo de
tiempo.
La desconcentración surge como un medio para facilitar el dinamismo
de la actividad de determinados órganos de la
administración.
Las entidades desconcentradas de los órganos públicos
centralizados reciben el nombre de organismos administrativos.
Los organismos desconcentrados dependen en todo momento del órgano
administrativo al que se encuentran subordinados, sin embargo, el organismo no
guarda una relación de subordinación jerárquica respecto a
los otros órganos que forman parte de la administración
pública central.
Los organismos desconcentrados dependen directamente del titular de la
entidad central de cuya estructura forman parte.
La desconcentración es un acto de legislación por medio del
cual se transfieren ciertas facultades de un órgano central a los
organismos que forman parte de su propia estructura con la finalidad de que la
actividad que realiza la administración se haga de un modo pronto y
expedito.
El organismo desconcentrado tiene cierta autonomía a la que se
le llama técnica, que significa el otorgamiento de facultades de
decisión limitadas y cierta autonomía financiera presupuestaria.
( Manuel Espinoza Barragán, Lineamientos de Derecho Público
Mexicano, Cárdenas, Editor y Distribuidor, Tijuana, Baja California, 1a.
Edición, 1986, p.- 141)
No obstante el otorgamiento que la Ley hace de dicha autonomía
técnica y presupuestaria, el organismo carece de capacidad
jurídica
El organismo administrativo además carece de patrimonio propio, por
lo que no formula su propio presupuesto, sino que este le es determinado y
asignado por el titular de la entidad central de la que depende.
Respecto a las facultades administrativas que son otorgadas al organismo
administrativo, estas pueden ser, en todo momento, desempeñadas
directamente por el órgano central del cuál depende, por lo que no
existe una verdadera transferencia de facultades al órgano
desconcentrado.
El artículo 17 de la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal regula la creación de los órganos
desconcentrados que les están jerárquicamente subordinados y
tienen las facultades específicas para resolver sobre la materia y dentro
del ámbito territorial que se determine en cada caso por cada una de las
leyes aplicables a cada órgano central.
Entre algunos casos de órganos desconcentrados encontramos: al
Sistema de Administración Tributaria, a las delegaciones de cobro, a los
hospitales regionales del sistema de salud, cada una de las escuelas del sistema
educativo nacional, el Instituto Politécnico Nacional, la
Procuraduría Federal del Trabajo entre otros.
LA DESCENTRALIZACIÓN
ADMINISTRATIVA.
Los organismos descentralizados se encuentran regulados por la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal como por la
Ley Federal de Entidades Paraestatales.
De conformidad al tercer párrafo del artículo primero de la
Ley Orgánica en cita son los organismos descentralizados, las empresas de
participación estatal, las instituciones nacionales de crédito,
las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones
nacionales de seguros y fianzas y los fideicomisos, las entidades que componen
la administración pública paraestatal.
Los organismo descentralizados son entidades creadas por la ley del
Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo Federal; su principal
distinción con los organismos desconcentrados es que tienen personalidad
jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que
adopten.
El objeto que puede ocupar a un organismo descentralizado es aquel que de
origen corresponde realizar al Estado; la Ley de las Entidades Paraestatales
reconoce tres posibles objetos que puede tener las personas jurídicas que
se constituyan como organismos descentralizados; entre los que se encuentran la
realización de actividades correspondientes a las áreas
estratégicas o prioritarias; la prestación de un servicio
público o social; o en su caso, la obtención o aplicación
de recursos para fines de asistencia o seguridad social.
Para la realización de su objeto, el organismo descentralizado
cuenta tanto con autonomía técnica como con autonomía
patrimonial para tomar las decisiones perentorias.
Los organismos descentralizados tienen un régimen jurídico
especial, es decir, el Congreso de la Unión crea una norma o serie de
normas aplicables de manera exclusiva a dichos entes, estas leyes le otorgan
personalidad jurídica y en consecuencia se vuelve responsable de las
decisiones que asuma para la realización de su objeto.
No obstante su autonomía, las entidades descentralizadas se
encuentran sometidas a las actividades de control y vigilancia de la
Administración Pública Central.
Entre los organismos descentralizados podemos mencionar a la
Compañía Federal de Electricidad, a Petróleos Mexicanos; a
la Universidad Nacional Autónoma de México; al Instituto Mexicano
del Seguro Social y al Banco de México